公共服務政策執行中的民族地區特性分析

納樹峰 姚賤茍

【摘要】公共服務均等化是我國很長時期一項偉大而長期的戰略，社會各界已有共識；但民族地區公共服務管理的復雜性及中國各地區生態環境的復雜性，決定了公共服務管理既要按照全國統一安排，又要從實際出發，全面分析民族地區的各種自然地區、政治文化、政府法制等特性，是公共服務發展的前提。

【關鍵詞】公共服務均等化民族特性地區特性

一 民族地區地理面積廣闊性和自然環境劣勢性

我國地域面積總量世界排前，人均面積排后，但民族地區人口占全國總人口的約14%，卻分布在占我國地域總面積64%的廣闊地區，從分布范圍看，分布在全國眾多地區；從分布的特點看，主要集中于我國邊疆和西部地區；總體上看，地理環境和氣候復雜惡劣，給公共服務可及性帶來極大的空間的分割性和一系列的管理上的困難。而且，這種自然生態環境給民族地區現代化基礎設施和交通道路的建設和發展形成了天然的障礙和困難，提高了同等數量和質量公共服務的成本，又進一步制約了民族地區基本公共服務均等化的實施。

二 民族地區經濟發展的落后性和單一性

我國經濟取得了三十多年的持續高增長，國家經濟的綜合實力也大為提高，大多數地方和中央的財政收入增長迅速，這一切為我國基本公共服務發展提供了物質基礎，也為民族地區的經濟發展和基本公共服務的發展創造了有利的條件。作為仍處于發展中的國家，民族地區基本公共服務均等化實現不能完全依靠國家推動，更大程度上還是需要民族地區經濟社會的全面發展和經濟實力不斷提高。除了極個別民族地區外，相對其他非民族地區和全國總體經濟發展水平來講，民族地區經濟增長速度和經濟發展水平仍然處于落后境地，甚至不少自治區、自治州、自治縣和民族鄉位于地方經濟各項排名里倒數。民族地區改革開放進程相對緩慢、經濟發展模式落后、市場發育滯后，造成經濟產業單一、結構不合理的經濟發展水平低和風險高的經濟形態，主要依靠不可持續發展的資源型產業和受自然氣象影響最大的第一產業。

三 民族地區政治構成混雜性和發展緩慢性

按歷史唯物主義原理，政治是經濟的集中表現，經濟基礎決定上層建筑。反過來，政治又具有能動性，影響社會的各個方面。民族地區政治形態和政治構成是民族地區特定的生產方式和特定主體的經濟利益結構反映，但同時也受歷史傳統、宗教信仰、民族風俗習慣、現代化進程、地緣政治及國際因素等各方面的影響，從而形成了混雜的政治形態和相對落后的政治進程。民族主義、傳統主義、地緣主義、國際主義、現代主義、宗教主義及國家主義等各種意識及力量形成了激烈碰撞和角逐的局面，給民族地區現代政治和社會的整合及向現代政治發展增添了更多的阻礙。從政策理論來看，政策目標的實現和預期成果的取得有賴于社會眾多種因素的達成，良好的政策運行環境是政策取得成功的前提條件。落后的發展緩慢的政治和極具復雜的地區政治形態必然使國家和地方政策執行難度大增。

四 民族地區地方政府民族特性和政府改革艱難性

我國確立《民族區域自治制度》基本法律，建立民族地區及民族地方政府，規定各項自治權力，保障各少數民族人民當家作主的權利。使民族地方自治政府既是國家統一領導的地方政府，又是民族地區行使自治權的自治政府；既要根據中央的要求大力發展地方經濟和社會文化，也要按照民族地區政治、經濟、民族風俗習慣、民族語言、民族心理及宗教信仰等各方面特殊情況來充分行使自治權；民族地方政府在履行各項職能和為各族人民服務過程中既要滿足各族人民的共同的政治、經濟、文化等發展的要求，也要盡力照顧各不同民族自身不同特性的需要。因此，民族性使民族地區地方政府既擁有非民族地區不擁有的自治權的優越性，也面臨服務于民族地區人民的眾多的挑戰性。政府改革是任何國家都要面對的難題，層級不同的政府和眾多領域呈現盤根錯節、問題迭起的局面，而民族地區地方政府改革更是處于一種起點低、起步晚、情況復雜的局面；開放進取不足而封閉保守有余、法治法理不足而人治倫理有余、民主參與不足而集權專制有余的民族地區地方政府無疑在政府改革的路上任重道遠。

五 民族地區社會結構復雜性和民眾主體意識薄弱性

中國正處于大轉型和大變革時期，為社會提供了條件和機遇，也使改革向縱深的推進面臨更復雜的難關和更大的挑戰。從民族地區和非民族地區的社會結構和社會態勢比較看，民族地區不僅存在著由于經濟發展和結構不合理的問題，而且由于整體經濟水平較低，與民眾的各種物質和文化需要空前覺醒和高漲產生的矛盾更為尖銳；由于經濟結構過于單一、產業分布不合理等造成城鄉、區域、群體和個體之間的差距不斷加大更加引發了結構性失衡的社會矛盾增加；更加上民族因素、宗教因素、地緣因素及國際因素的推波助瀾，使得不少民族地區糾紛和矛盾總體數量要高于非民族地區，使得那些地方的社會結構異常復雜，社會矛盾的復雜性遠超與非民族地區，最終使得當地各種事件和矛盾解決更為棘手。而另一方面，民族地區由于教育文化事業和經濟發展相對落后，民眾的文化素質和相應的政治能力、政治意識普遍較低，又由于民族傳統的政治倫理和宗教政治在民族地區根深蒂固，民眾在歷史的影響和現實的制約下，在一定的歷史階段難以形成和發展成為具有現代社會所需的獨立人格的、文化素質較高的、政治能力和參政意識較強的現代公民，民族地區要實現良性治理離不開民族地區公民文化和政治素質的普遍提高。這些現實將從深層次制約民族地區公共服務均等化這一偉大戰略的實現。