對美英航空碳稅案判決的幾點質疑

朱曉勤　王均

摘要：歐盟宣布自2012年1月1日起向國際航空業征收“航空碳稅”。來自美國的四個原告提起訴訟，指控歐盟“航空碳稅”指令違法，要求確認其無效，卻在歐洲法院遭遇敗訴。歐洲法院對該案的判決有諸多不合理、不公正之處，應予以分析和質疑，指出其錯誤之處，同時探討中國應對歐盟航空碳稅的策略。

關鍵詞：航空碳稅；判決；質疑；應對策略

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2012）05—0013—05

根據歐盟2008/101/EC指令，從2012年1月1日開始，航空公司的飛機只要在歐洲機場起飛和降落，都必須為超過免費配額的碳排放支付一筆費用。這一“雁過拔毛”之舉引發了其他國家的強烈反對。2009年12月美國提起了質疑歐盟航空碳稅指令合法性的訴訟。2012年2月，包括中國、美國、俄羅斯、印度、日本在內的26個國家共同簽署了反對歐盟“航空碳稅”的聯合宣言，并正式向國際民航組織提出抗議。

一、歐盟“航空碳稅”辨析

（一）“航空碳稅”的產生

2000年，為履行《京都議定書》項下的溫室氣體減排承諾，歐盟委員會啟動了“歐盟氣候變化計劃（European Climate Change Program）”，標志著歐盟低碳政策的正式形成。2003年10月13日，歐盟議會通過了《關于在歐盟內部建立溫室氣體排放配額交易機制的指令》（Directive 2003/87/EC，以下簡稱“2003/87/EC指令”），為歐盟排放交易體系（European Union Emissions Trading Sys-tem，以下簡稱“排放交易體系”或“EU ETS”）的建立提供了法律基礎。依據該決議，歐盟碳排放交易體系于2005年1月開始運作。

2008年11月，歐盟對2003/87/EC指令進行了第二次修正，2008/101/EC指令將航空業納入歐盟排放交易體系。該指令從2011年開始適用于所有在歐盟境內營運的航班，2012年則擴大適用于所有進出歐盟的航班。這意味著，從2012年1月1日起，除非排放配額尚有剩余，任何降落或飛離歐盟成員國的國際航班所屬的航空運營商都必須購買溫室氣體排放配額，否則其不僅將受到重罰，還有可能被禁止進入歐盟成員國境內。全球2000多家航空公司將被強制納入歐盟排放交易體系。據國際航空運輸協會測算，此舉將使航空業2012年增加34億歐元的“買路錢”，并且這一數字還可能隨免費配額的遞減而逐年遞增。

（二）“航空碳稅”的性質

所謂歐盟“航空碳稅”其實并非真正意義上的碳稅，其實質是以“總量與交易（cap and trade）”為原則而建立的排放交易體系下的一種碳排放交易配額（下文為了表述一致，仍以“航空碳稅”指代歐盟航空碳排放交易配額）。

歐盟航空業排放交易體系是以航班的整個航程計算碳排放量而收取“航空碳稅”，并有排放總量上限的控制，因而具有不同于傳統的碳稅（car-bon tax）和碳關稅（carbon tariff）的特征。其一，碳稅指針對二氧化碳排放所征收的稅，屬于在消費環節征稅，是國內稅的一種；碳關稅是由進口商根據進口產品生產過程中排放的二氧化碳在進入關境時繳納的額外關稅，屬于關稅的范疇；而“航空碳稅”則是航空運營商根據進該航線在運營過程中排放的二氧化碳總量在進入關境前購買的碳排放配額或儲備配額，不屬于稅或關稅。其二，碳稅和碳關稅并未對商品或服務的銷售或進口總量做出規定；而歐盟排放交易體系對碳排放有一個總量限制，即排放交易配額的總數是限定的，超過該配額后，航班就不具有進入歐盟領空的權限。

二、對美英航空碳稅爭訟案判決的分析

歐盟通過2008/101/EC指令將航空業納入歐盟排放交易體系后，引發了國際社會對于該決議是否合乎國際法的強烈質疑。2009年12月，美國航空運輸協會與美國航空公司、美國大陸航空公司、美聯航空公司針對第一個將歐盟排放交易體系納入本國法律體系的英國能源與氣候變化大臣，向英國高等法院王座法庭（the High Court of Justice of England and Wales）提起訴訟，指控歐盟2008/101/EC指令違反《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）、《京都議定書》以及美歐開放天空的雙邊條約，要求確認歐盟2008/101/EC指令無效，確認英國轉化適用該指令的措施無效。由于涉及廣泛的歐盟法律問題，該案于2010年7月22日被移交至歐洲法院（Court of Justice of the European Union）。在2011年12月21日做出的判決中，歐洲法院裁定現有國際法無法對歐盟2008/101/EC指令的有效性做出評估，沒有可以影響2008/101/EC指令效力的因素。這意味著美國敗訴，國際社會針對歐盟“航空碳稅”一次重要的法律抗爭以失敗收場。

（一）關于《芝加哥公約》是否適用的問題

美國指控歐盟2008/101/EC指令以及英國的轉化措施違反了1944年簽署的《芝加哥公約》的規定，而歐洲法院以歐盟本身不是該公約的締約方為理由，認為該公約的條款不具有約束歐盟的效力，即明確排除了《芝加哥公約》在該案的適用。本文認為，這是該案判決第一個值得質疑之處。因為即使美國起訴英國的這個案件被移交給歐洲法院審理，起訴的對象并未發生變化。而事實上，歐盟成員國包括英國在內，都是該公約的締約方。這就意味著包括英國在內的歐盟成員國都有義務遵守《芝加哥公約》的相關規定。因此本文認為《芝加哥公約》在該案應當得到適用。基于這一前提，歐盟2008/101/EC指令以及英國的轉化措施違反了《芝加哥公約》的以下規定：

第一，國家主權平等原則。《芝加哥公約》對國家主權平等原則這一國際習慣法規則，在第一條予以重申：締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權。

此次歐盟征收航空碳稅，根據歐盟的官方聲明：“由于按照領空的國別而精確計算航班的排放量會帶來管理和執行上的巨大困難，歐盟排放交易體系將以兩個機場間的全部航程計算碳排放量”。根據這一規定，即使飛機的整個航程在歐盟只有一小段，也要受歐盟排放交易體系管轄。起訴的美國航空運輸協會認為，一家美國航空公司的航班從舊金山飛往倫敦，全程排放的溫室氣體只有9%發生在歐盟領空。再如，一架由印尼雅加達飛往德國漢堡的飛機，可能途經亞歐十多個國家的領空。而該航班所屬的航空公司須就整個航程購買排放配額，無論其經過的是否屬于歐盟成員國的領空。歐盟排放交易體系將發生在非歐盟成員國領空的二氧化碳排放行為，未經其他國家同意，納入其法律管轄范圍，這明顯違背了國家主權平等原則，是對其他國家主權權利的侵犯，違反了《芝加哥公約》的規定，于法無據。而且該2008/101/EC指令的適用范圍及于“歐盟空域”之外，并沒有相關的國際條約依據，是歐盟單邊任意擴大其法令域外管轄權的表現。

第二，收費問題。《芝加哥公約》第15條是關于“機場費用和類似費用”的規定。根據該條第3段，任何締約國對另一締約國的任何航空器或航空器上所載人員或財物不得僅因給予通過或進入或離去其領土的權利而征收任何規費、捐稅或其他費用。可以說歐洲法院對此條規定視若不見。航空碳排放配額，根據前述的定義及歐盟相關文件的闡述，是對其他國家或地區進入歐盟領空的權利的交易；如果碳排放配額不足，則該航空公司的飛機將被限制甚至禁止進入歐盟領空。這實際上是關于領土準人權或使用權的交易，其與《芝加哥公約》的規定背道而馳。退一步而言，即使航空碳稅被視為一種機場服務收費，根據《芝加哥公約》第15條第2段，一締約國對任何其他締約國的航空器使用其機場及航行設施可以征收或準許征收任何費用。但是，對從事定期國際航班飛行的航空器，應不高于從事同樣國際航班飛行的本國航空器所繳納的費用。這是關于非歧視性征收機場服務費的要求。而檢視歐盟航空碳稅的具體征收辦法，我們不難發現其有違這一非歧視性要求。根據歐盟航空碳排放交易制度，2012年歐盟境內的航空碳排放許可總量計劃以2004年至2006年平均排放量的97%為排放限額，至2013年降低至95%。這說明，歐盟碳排放初始配額以歷史排放數量為基數，基數越大獲得的配額就越大。這種計算方式實質上對正在高速成長的發展中國家（包括中國）的航空公司非常不利。

中國民航業正是在2006年之后進入快速擴張期，歷史排放數量低，可以獲得的初始配額就相對較低。而我國的飛機平均機齡也較低，在需要繼續擴大運力滿足國際出行量增長的背景下，基本沒有碳排放總量下降的空間。相形之下，歐洲老牌航空公司的機隊擴張慢，老舊飛機多，可以很容易實現碳排放的總量下降。同時其歷史排放數量高，可以獲得的初始配額就高。這意味著，歐洲航空公司很可能不僅不用另外出資來購買排放額度，甚至可能有多余的排放額度以供出售。而包括中國在內的發展中國家的航空公司則不得不支付高額的費用來獲取排放額度，而且隨著排放配額的逐年遞減，發展中國家的航空公司支付的這筆“碳稅”還將在未來年度遞增。由此可見，發展中國家的航空公司支付的“航空碳稅”將普遍高于歐洲航空公司，這顯然違反了《芝加哥公約》非歧視性收費的規定。

（二）關于如何適用《京都議定書》的問題

歐盟及其成員國都是《京都議定書》的締約方，《京都議定書》理所當然適用于該案。美英航空碳稅案中，歐洲法院在涉及《京都議定書》的部分只是提及歐盟為履行減排義務而作的努力，并籠統地概括2008/101/EC指令沒有違反議定書中的相關原則。事實果真如此嗎？答案是否定的。對照《京都議定書》的相關規定，我們可以發現，歐盟2008/101/EC指令至少在以下方面違反了《京都議定書》：

第一，國際航空碳排放問題。《京都議定書》第2條第2款要求附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。可以看出，《京都議定書》對于航空排放的法律安排采用的是“雙軌制”，即區分國內航空排放和國際航空排放。《京都議定書》約束的是各締約國國內的航空排放。對于國內航空排放，各締約國只需將國內航空排放納入國家存量單，并根據《京都議定書》規定的義務做出相應的安排即可。而對于國際航空排放，即航空運輸路線超越一國管轄范圍的航空排放，由于其排放源和排放足跡分處不同國家領空及公海上空等空域，對這種跨國界航空排放進行法律規制十分復雜，涉及不同國家，需要協調不同國家的利益和訴求，因此《京都議定書》將其交由國際民航組織予以規制，即通過采取聯合行動，由國際社會通力合作來處理國際航空碳排放問題。而歐盟航空排放交易指令不區分歐盟內部航空排放和國際航空排放法律調控存在的本質不同，實行“單軌制”，將歐盟機場起飛或降落的國際航線航空排放強行并入歐盟內部排放交易機制，繞開國際民航組織對國際航空排放的調控，明顯與《京都議定書》相沖突。所以國內有學者認為，基于國際公法公約優先適用的原則，可以此為訴由對抗歐盟征收碳排放稅的法案。

第二，對發展中國家的區別待遇。《京都議定書》確認了“共同但有區別的責任”原則，并沒有對發展中國家設定強制的溫室氣體減排義務。歐盟在排放交易體系的說明中稱“為了避免扭曲競爭，所有航線將被同等對待”；航空碳排放交易配額法令“將以一種無歧視的方式平等地適用于所有航空公司”。這種無視各國發展具體情況的規定違背了“共同但有區別的責任”原則：根據《京都議定書》，發展中國家的航空公司本不承擔具體的碳減排的條約義務，卻被歐盟航空排放交易規則“綁架”，不作任何區別地與發達國家的航空公司共同承擔起減排義務；歐盟碳排放初始配額以歷史排放數量為基數，基數越大獲得的配額就大，這使發展中國家實質上承擔了比發達國家更重的減排義務，由此可見，歐盟2008/101/EC指令與《京都議定書》是背道而馳的。

（三）關于適用公海自由原則的問題

歐洲法院在美英航空碳稅案的判決書中明確提到，可以用來判定歐盟2008/101/EC指令有效性的法律和原則包括：任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權之下，以及公海上飛行自由的原則。自1609年荷蘭法學家格勞秀斯在其著作《海洋自由論》中提出海洋自由原則以來，這項原則就成了海洋法中最早確立的習慣規則之一。根據1958年《日內瓦公海公約》第2條和1982年《聯合國海洋法公約》第87條和第89條，公海對所有國家開放，任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權之下。公海自由對沿海國和內陸國而言，包括飛越自由。

但歐盟全段計算碳排放量的“航空碳稅”無疑是對公海上空行使了“主權”。以前述印尼飛往德國航班的例子來看，其途經的印度洋大部分屬于公海，而該海域上空的航程也被歐盟納入了排放交易體系的計費范圍，等同于歐盟對公海宣示了“主權”。這種行為顯而易見有違《日內瓦公海公約》和《聯合國海洋法公約》的規定，同樣無法在國際法上尋找到合理的立足點。令人詫異的是，雖然歐洲法院在判決理由中明確提及“歐盟法律的適用不影響公海飛越自由的原則”，歐洲法院最終還是斷然裁定“對于2008/101指令的審查揭示：沒有影響其有效性的因素”。

綜上，歐洲法院在該案判決中避重就輕，盡量援引對其有利的國際法規則，排斥或不提及對其不利的部分（如《芝加哥公約》第15條、《京都議定書》中有關“共同但有區別的責任”的條款），從而掃除2008/101/EC指令實施中的障礙，有嚴重偏袒被告的傾向。而且該判決也不乏自相矛盾之處。如歐洲法院表明其尊重公海自由原則，卻允許全航段計算碳排放量以征收費用這種對公海上空行使管轄權的做法。凡此種種，無不顯示出該案判決破綻百出，根本就經不起推敲。

三、我國應對航空碳稅的策略建議

歐盟航空碳稅指令一旦正式實施，首當其沖、損害最大的是中國的航空產業。據中國民用航空局估計，按歐盟“航空碳稅”的征收辦法，中國民航業2012年至少需交納8億元人民幣購買碳排放配額，2020年將支付超過30億元人民幣，9年累計支出達176億元人民幣。這對于我國航空業的發展將產生直接的消極影響。本文認為，面對歐盟“航空碳稅”之風來襲，我國應該采取“雙軌制”的策略予以應對。

（一）對外堅決抵制歐盟的單邊行動

從全球范圍看，歐盟碳排放交易方案將使本不景氣的航空業利潤縮減超30%。針對歐盟推出的排放交易體系單方面立法，2012年2月中國民用航空局向國內各航空公司發出指令稱，未經政府有關部門批準，禁止中國境內各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。美國和俄羅斯政府也已明確表態，反對本國航空企業繳納歐盟航空碳排放稅。各國政府之所以紛紛出面表態干預，有兩個方面的原因：一是強征航空碳稅將沉重打擊本國航空業，巨額新增成本將全部轉嫁到消費者身上；二是可能導致本國航空業競爭失序，如果任由本國航空公司決定對策，那么很可能為爭搶航線造成自相廝殺。

在抵制歐盟“航空碳稅”方面，美國和俄羅斯的反應引人注目。美國除了提起前述訴訟案件以外，2012年2月6日晚，美國參議院通過價值630億美元航空法案，明確提出，反對歐盟向飛經歐洲的航班征收碳排放稅，將動用“一切政治、外交和法律途徑”確保歐盟碳排放交易體系不對美國航班征稅。

俄羅斯的態度非常強硬。俄羅斯空域管理部門的發言人在政府和軍隊的授權下明確表示，一旦歐盟正式開始對飛入歐盟的俄羅斯民航班機征收碳排放費用，俄羅斯將考慮關閉歐盟民航班機飛越的俄羅斯領空。北美與歐盟航線所在的空域是世界上最繁忙的民航空域之一，而這片空域的很大一部分，屬于俄羅斯的領空，一旦俄羅斯真正關閉相應領空，歐盟至北美的航線將重新布設、繞道不少，這將給歐美的航空產業帶來重大損失。

2011年8月1日，中航協在北京舉辦“應對歐盟ETS研討會”，得到國際民航協會和四大洲21家航空公司的支持和響應。會議達成共同聲明表示：歐盟排放交易體系違反相關國際法的有關原則和規定，直接干涉他國主權，嚴重影響全球航空運輸業健康可持續發展。由中國、印度、巴西和南非組成的“基礎四國”第10次部長會議上，四國統一了共同反對歐盟強征航空碳稅的立場，并在會后發表的聯合聲明中指出：“歐盟此舉破壞了聯合國氣候變化框架公約等國際法，與多邊主義原則相悖”。這些共同聲明對歐盟形成了較大的輿論壓力。因此，應對歐盟航空碳稅，我國應態度明確立場堅定，積極參與國際社會的聯合行動，增強發言權和影響力，爭取團結更多國家迫使歐盟修改不合理的航空碳稅規則。

（二）對內積極推進碳排放交易工作

數據顯示，在歐盟地區，從1990年到2003年，航空業廢氣排放量增長了73%，增長量遠高于其他行業。預計到2012年這一數字將達到150%，如不及時采取控制措施，航空業造成的污染將使其他行業的溫室氣體減排成果付諸東流。

客觀地說，“航空碳稅”——這種航空碳排放交易配額，從其作用而言應是實現《京都議定書》規定減排目標的有效經濟手段之一，其主要目的應是通過經濟刺激手段控制溫室氣體的排放。減排溫室氣體應對氣候變化是國際社會各成員共同的使命。綠色航空、低碳飛行的理念應該在各國得到承認和支持。

歐盟負責氣候變化問題的委員康妮·赫澤高的發言人拉德隆曾表示，如果中國國內也出臺類似的旨在削減航空碳排放的具體措施，中國進出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納“航空碳稅”。本文認為，我國航空業不如因應時勢，借助國內發展碳交易市場之機，鼓勵航空公司積極參與國內碳交易試點，早日建立完善我國航空業碳排放交易體系。

此外，歐盟的飛機在中國領空飛行也會產生碳排放，對我國氣候系統也造成了不利影響。在國內航空碳排放交易市場成熟的條件下，我國也可以采取和歐盟相同的方式，向歐盟飛機征收“航空碳稅”，以此為條件，向歐盟要求相互豁免。

美國質疑歐盟航空碳稅指令的合法性并提起訴訟。令人遺憾的是，歐洲法院對該案的判決有諸多不合理不公正之處，表現出很強的偏袒性。據報道，歐盟委員會已經提出，將在2012年6月增加“航海碳稅”，制定出全球航空和航海運輸行業碳排放稅的征收價格單。種種跡象表明，歐盟碳排放交易體系將演變成發達國家對發展中國家進行“碳約束”的新工具。中國作為一個發展中大國，同時也是溫室氣體排放大國，一方面應當廣泛聯合其他國家抵制歐盟的單邊行動，另一方面也應未雨綢繆，積極建設國內碳排放交易市場，以實力應對挑戰。

（責任編輯 徐丹）