汽車時代城市道路交通安全管理的優化策略

侯心一

導讀：我國已成為繼美國之后的第二大機動車擁有國。隨著機動車進入尋常百姓家，道路交通事故的高發也成為城市面臨的重大問題。由于部分地方政府和專業客貨運企業對交通安全忽視，以及道路交通安全主體責任的缺失、監管部門的繁雜、監管職能的交叉、監管合力的弱化、源頭監管的不力，交通事故發生率居高不下。為此，要從八個方面系統優化我國城市道路交通的管理，包括：建立專門防范管理機構、優化道路交通需求環境、大力發展城市公共交通、強化營運車輛源頭監管、加強超標非機動車管理、提高交通違法懲戒力度、加強交通安全立法工作、加強交通安全科研投入。

如果將進入汽車時代的標志定位為機動車保有量為五千萬輛，那么我國進入汽車時代不過十多年。根據公安部公布的數據，我國目前機動車保有量達到2.33億，成為僅次于美國的全球第二大機動車擁有國。但同時，我國又是全球交通事故數量最多的國家之一，根據官方公布的數據，我國每年因道路交通事故死亡近七萬人，受傷數十萬人，其中城市、城鎮發生的道路交通事故占了絕大部分。因此，我國進入汽車時代、特別是私家車廣泛進入家庭后，交通事故的發生已經成為一個必須面對并加以有效解決的社會問題。

一、我國道路交通事故的主要特點與成因

（一）我國道路交通事故的主要特點

近年來，我國交通事故主要有六大特點。一是事故絕對數高、尤其是一次死亡十人以上的重大事故多。據公安部統計，2011年，全國共接報道路交通事故422.4萬起，其中，涉及人員傷亡的道路交通事故210812起，造成62387人死亡、237421人受傷，直接財產損失10.8億元。同時，我國每年發生一次死亡十人以上的重大道路交通事故近30起，其中一次死亡30人以上的特別重大交通事故也時有發生。二是營運車輛、尤其是客、貨運車輛事故突出。在2011年發生的一次死亡10人以上的重特大交通事故中，涉及客、貨運車輛23起。三是非機動車、行人事故較為突出。以上海為例，每年涉及的非機動車、行人事故約占交通事故總數的40%以上。四是交通事故死亡事故、尤其是一次死亡10人以上的重大事故發生中，諸如酒后駕車、無證駕駛、超速行駛、嚴重超員超載等嚴重交通安全違法行為占比較高。五是經濟發達地區交通事故高于西部等經濟不發達地區，交通事故的發生與物流、客流的頻繁程度相關。六是近幾年農村道路交通事故出現明顯上升勢頭。

（二）我國道路交通事故的主要原因

從根本上說，道路交通事故的發生是沖突造成的，而其發生的原因與交通參與人、車輛（包括機動車和非機動車）、道路環境和管理等因素相關。一是城市道路資源相對不足、交通出行方式種類多，沖突明顯。以上海為例，交通參與人出行需求和道路供給的相對不足，戶籍人均道路僅15平方米，低于全國平均水平；上海交通的主要出行方式為非機動車約占出行總量的40%，公共交通（包括軌道交通）約占出行總量的35%，機動車出行（包括私家車）約占出行總量的15%，其余為步行等其他交通方式。由于上海道路基本是平面交叉路口居多，各種出行方式均需要占用、使用道路，使得各種交通方式在道路上的出行沖突明顯。二是道路環境隱患多，由于交通環境復雜，道路交通工程設計、布局不合理、道路安全設施標準低、設置不到位，使得交通沖突沒有得到有效改善、交通參與人不適應交通環境，城市擁堵與交通安全問題并存。三是專業運輸企業源頭管理不足。從已發生的傷亡事故，特別是重、特大交通事故來看，專業運輸企業對自己客、貨運駕駛員缺乏有效監管，企業不注重交通安全、只片面追求利益，有些甚至雇傭無資質甚至是吸毒人員為專業駕駛員。同時，客貨運駕駛人流動性大、規模不足、難以監管，造成專業運輸單位發生后果嚴重的傷亡事故、尤其是重特大事故始終居高不下。四是交通參與人交通違法成本低。目前，除少數幾類嚴重交通安全違法行為外，對機動車駕駛人的交通安全違法行為主要是以罰款和計分的形式進行處罰，對非機動車和行人的交通安全違法行為一般處罰僅5～50元，且處罰難度較大。由于交通參與人違法成本較低，因此，雖然執法部門加強執法并進行了較大量的處罰，但對違法行為人仍難以形成有效的震懾作用。

二、我國道路交通管理的歷史與現實難點

（一）我國道路交通管理的歷史沿革

從我國交通的歷史來看，早在夏代紀年內就出現了一批規模較大的城址，不僅表明了經濟的發展和社會的進步，也表明了城市交通從此成為人們關注的話題。至商周又出現了交通規則的雛形，而西漢的《古禮》中則有“道路男子由右，女子由左，車從中央”的記載。古代的交通法規，主要體現在“行”和“法”兩方面，“行”主要是行路之禮，主要體現在避讓或回避，《周禮?秋官》規定，貧民對有爵者必須躲避；而“法”主要體現在通關時對路人的盤查等方面。對發生事故后的處理，唐代的法律規定：凡因事而以車馬行走者，發生交通肇事傷害了人，按照斗毆致人死傷的刑律減一等處理；對驚馬所造成的傷害事故，當事人以過失論罪，減二等處理。至20世紀30年代中期，我國各地紛紛成立警察局兼管交通，有的地方還成立了專門交通警察隊。

新中國成立后，交通管理工作主要歸公安機關負責，還涉及到交通部門和農機部門，也進行相應的職責管理。從交通管理的法制化進程來看，我國在新中國成立后，陸續頒布了《城市交通規則》、《機動車管理辦法》等管理法規。改革開放以后，隨著我國經濟社會的發展以及機動車保有量的迅速上升，原來的法規已經不能適應經濟、社會發展的需要，1988年國務院頒布了《道路交通管理條例》，這也是我國第一部較為系統和規范的交通管理的法規，基本確立了公安交通管理部門在交通管理中的主體地位。

進入二十一世紀后，我國的經濟持續發展，全國機動車的保有量自上世紀八十年代末的800多萬輛猛增到2000年的5000萬輛以上，道路交通環境發生了很大的變化，原條例已不適應實際交通管理的需要，因此，《中華人民共和國道路交通安全法》及配套的法律法規于2004年5月1日頒布實施。從我國道路交通管理體制來看，基本還是行政部門按職能進行各自的管理。如：公安機關交通管理部門的交通警察主要負責道路的執法，交通行政管理部門負責專業運輸單位、駕駛人的資質、運營線路等的審批、監管，安監部門對危險品運輸負有監管責任等。

在“十一五”期間，我國道路交通事業發展迅速。與2005年底相比，2010年底全國公路通車里程、高速公路通車里程、機動車保有量、駕駛人數量分別增長了20%、80.5%、58.8%、58.8%，2010年公路旅客周轉量、貨運周轉量比2005年也分別上升了60.5%和394.7%。由于國家高度重視交通安全工作，在機動車、駕駛人、貨物周轉量等大幅度提高的情況下，全國道路交通安全形勢保持了總體平穩，道路交通事故、尤其是一次死亡10人以上的重、特大交通事故的高發態勢得到了一定的遏制，但絕對數依然較高。

（二）我國道路交通管理的現實難點

目前，由于我國正處在道路交通事故的高發期，交通事故總量較大，道路交通供需矛盾和道路交通安全的系統性矛盾突出，道路交通安全工作面臨許多亟待解決的難點問題，如道路運輸企業的交通安全主體責任的落實、監管部門的源頭有效管理問題、車輛、道路、特別是農村道路的隱患突出，高速公路、高等級道路的有效監管問題、對交通參與人的交通安全違法行為的有效約束和干預問題、政府主導的交通安全宣傳問題等。

三、國外交通事故的監管體制與防范機制

從發達國家交通事故防范的軌跡看，基本都經歷了從交通事故高發到逐步下降穩定的過程。研究表明，人均GDP在4000-6000美元時，屬于社會矛盾最突出的階段，交通事故的高發生率也不例外。目前，全球主要發達國家，通過多年的嚴格的執法、廣泛的交通安全宣傳以及通過工程性改造優化道路交通環境、減少沖突等交通事故防范綜合措施，道路交通事故的發生已處在較低水平（見表1）。

（一）美國

美國是進入汽車時代最早的國家，早在1928年美國的機動車保有量已達2500萬輛，道路交通事故死亡人數也劇增至每年3萬多人，政府認識到交通安全的嚴重問題，從1930年起，成立了全國性的交通安全領導機構，開展全民交通安全運動，并大力開展交通安全措施。由于采取了一系列措施，雖然目前美國的機動車保有量已達2.5億輛，但美國道路交通死亡事故一直基本穩定在一定水平，并呈現逐年下降趨勢，2005年死亡43510人，至2009年死亡33963人，萬車死亡率從1.77下降至1.45。

美國的執法較為嚴格，其駕駛人的交通違法行為成本高昂，不僅要支付罰款等經濟成本，嚴重的可能還要面對有期徒刑等刑事處罰，甚至終生失去駕駛資格。此外，還要對有交通違法的駕駛人實施記點和浮動保險費率。

記點多還會導致交通違法行為人社會信用值下降，直接影響其貸款、保險、就業等。以保險為例，保險公司可以按照法律規定，在3年內按照每點每年30%調高其保險費率。有良好駕駛記錄的駕駛人的保費會降到每年300到500美元；駕駛記錄不良的人，保費可能會提高到每年3000到5000美元。

美國對酒后駕車的機動車駕駛人，第一次吊銷駕駛證1年，罰款1000美元，并到駕校重新培訓6周，第二次吊銷駕駛證3年，罰款5000美元，第三次將被終身禁駕。

美國將校車、客、貨運的商用汽車作為重點車輛管理，其中商用客貨運汽車由美國聯邦汽車運輸安全管理局管理，對不按規定填寫行車記錄或行車記錄與行駛記錄儀記錄不一致的，駕駛人將被處以高額罰款，并可能被吊銷駕駛證。

（二）英國

英國的交通事故可追溯到上個世紀30年代，當時英國每年死亡人數近9000人；至60年代中期，隨著機動車快速發展，交通安全形勢再度惡化。政府采取了一系列綜合治理措施，道路交通事故起數及死亡人數大幅度下降。2009年共發生交通事故17萬起，造成2337人死亡，萬車死亡率為0.66（我國為3.63），10萬人口死亡率3.8（我國為5.10），是世界上交通安全形勢較好的國家之一。

英國高度重視交通安全工作，由交通運輸部牽頭協調，各地政府、警察部門、教育和醫療機構、科研單位、企業廠商、民間組織等通力協作，建立了預防和減少交通事故的體系，并由政府制定交通安全發展規劃，明確工作目標和工作措施，指引交通安全工作。2011年5月，英國政府再次發布中長期規劃——《道路交通安全戰略框架（2011——2030）》，目標到2020年交通事故死亡人數減少37%，至2030年減少41%。此外，英國還是最早提出道路安全審計的國家，能夠盡可能地保證新建道路使用后的交通安全。目前，全球有不少國家效仿英國進行道路安全審計。

從機動車防范技術方面，英國不斷開發車載設備，提高車輛的安全性能，如：保持車距的自動制動系統、安裝在駕駛室的酒精檢測儀器，如檢測到駕駛人飲酒，汽車將無法啟動。此外，歐盟國家大多數成員國都要求在長途客運、危險品運輸車、運載兒童的公共汽車、大型貨運車輛等重點車輛配備運輸記錄裝置和限速裝置，保證運輸安全。

（三）日本

日本也是一個很重視交通安全的國家，2005年以來，日本交通安全指標持續下降，萬車死亡率僅1.17，是交通事故死亡率最低的國家之一。如2009年全國發生交通事故73.6萬起，傷90.9萬人，死亡4914人，比2005年分別下降22.7%、23.7%和32.3%，達到歷年來最低水平。其中，交通事故死亡人數已連續9年下降，降幅達45.4%，年平均下降5%。

日本的交通參與者守法意識很強，這也有賴于嚴格而規范的執法。日本法律根據違法行為性質規定了嚴格的處罰制度，處罰種類分為扣分、扣分并罰款、有期徒刑（通過法院審判決定）等三種情形。其中，對酒后駕駛、無證駕駛、嚴重超速行駛等制作紅色交通違章單，對經常性酒后、無證駕駛以及惡性違法逃跑被逮捕的送交檢察院、法院處理，可以由法院判處有期徒刑或者高額罰款。

四、我國道路交通的管理現狀與優化路徑

道路交通事故主要與人、車、路、環境、管理等要素有關，而交通事故防范最根本的要求是交通參與人遵守交通法規、減少沖突，同時，政府職能部門對企業源頭有效監管、企業內部對駕駛人的交通安全有效管理，是對專業運輸單位最有效的防范措施。

從國外交通事故防范有效的經驗看，主要是通過堅持實行政府主導的“三E”工程，即以工程技術（Engineering）、執法（Enforcement）、教育對策（Education）為主的交通安全工程。針對我國目前交通事故的現狀，要實施有效的管理措施，必須在管理的機制上取得突破。

筆者認為，部分地方政府和專業客貨運企業不重視交通安全，企業的交通安全主體責任沒有很好的落實，我國對道路交通安全的管理存在監管部門繁雜、職能交叉、多頭管理的問題，監管部門難以形成合力是源頭監管不力、交通事故防范效果不佳的重要原因。因此應當在以下幾方面進一步優化交通安全管理的途徑：

（一）建立專門防范管理機構

從國外交通事故防范的成功經驗來看，僅憑行政執法機關的執法來降級交通事故的發生是難以奏效的，必須通過法律、監管、宣傳及良好的交通環境和守法的交通參與人的長期共同努力，才能產生明顯的效果，因此交通事故防范是一個系統工程，應當建立國家、地方政府層面的交通安全的專門管理機構。

今年初，國務院安委辦下發了道路交通安全“十二五”規劃，確定了“十二五”期間交通安全主要任務、重要工作和重大工程，近期國務院又針對我國的道路交通安全問題，下發了《關于加強道路交通安全的工作意見》，進一步明確了政府及職能部門交通安全的職責。為改善政府職能部門多頭管理，難以形成合力的問題，應當在國家及地方政府的較高層面成立交通安全的專門管理機構，如：在上海市政府層面成立交通安全委員會，以取代目前主要由交警代為行使職責的聯席會議制度，以期更好的整合行政管理資源，形成有效監管合力。

（二）優化道路交通運行環境

由于我國道路交通的通行特點和交通參與人守法意識的問題，如何從道路設施上優化通行條件、減少沖突、增強交通參與人的適應性是一個道路建設及通行管理的重要課題。目前我們道路建設的模式是，由設計和建設部門為主，在設計初期未引進安全評估機制。一方面，我國大多數的城市道路為混合性交通，即：機動車、非機動車、行人共同使用道路資源，缺乏三者在道路空間的有效隔離。但目前由于管理體制等各方面原因，設計、施工單位在進行道路交通設計施工時，往往沒有充分考慮道路沖突因素和通行需求，也缺乏對交通設施工程設計和施工的整體交通安全的評估。另一方面，在已建成的道路上，由于在道路設計施工標準、標志、標線設置上缺乏對交通參與人適應性和安全性的考量，因道路原因引起的道路交通事故占比較高，且我們只能在事故隱患發生后進行治理“還債”，不能直接消除隱患，沒有形成有效的治理機制。筆者建議，應當效仿國外道路安全審計制度，建立道路安全評價機制和道路隱患治理機制，減少因道路原因造成的傷亡事故。

（三）大力發展城市公共交通

由于我國人口眾多、土地資源有限，我國是否符合以機動車為主要出行方式的條件呢？以美國為例，其人口為3億左右，機動車數量為2.85億，人車比約為1.05。我國人口為13.6億，按照美國一半人車比例計算，我國約應有機動車7.14億。根據公安部2012年上半年公布的數據，我國依法登記機動車擁有量已超過2.33億輛。帶來的一個直接問題就是，如果我國也像美國等發達國家一樣的人、車比例，國家的承受能力如何？如何解決能源安全、擁堵、交通安全等一些棘手的問題？毫無疑問，要解決我國目前面臨的大城市擁堵問題，解決廣大人民群眾的剛性出行需求，大力發展公共交通，提高公共交通的運載能力和覆蓋面、降低公共交通出行成本，是解決城市出行問題的重要和根本手段。

（四）強化營運車輛源頭監管

政府應當對客、貨運企業、危險品運輸企業采取適時有效的動態管理，如一方面通過落實企業交通安全主體責任、追究企業法定代表人或實際經營者的責任等手段，解決對企業交通安全管理、車輛掛靠以及疏于管理等問題，另一方面可以通過科技手段動態監管、掌握車輛運營情況，如：建立政府層面的重點監管車輛監管信息平臺，將重點監管車輛、駕駛人的企業從業信息、流動情況、企業交通安全狀況、違法信息等納入平臺，針對客貨運駕駛人流動性大、難以監管的現實進行動態監管。信息平臺也應當將安裝行駛記錄儀或涵蓋行駛記錄儀功能的GPS等裝置，進行實時動態監管，并采取對不落實安全責任、發生傷亡事故企業限制經營活動，采取從運輸企業資質、線路審批、安全狀況評價等級評定、嚴查違規經營等方面，進一步引導企業規模化、規范化經營，從源頭上減少交通事故的發生。

（五）加強超標非機動車管理

目前，上海的在冊登記非機動車數量已達1300萬輛以上，其中加裝動力裝置的電動自行車和燃氣助力車超過300萬輛，其中，超過電動車國家標準的電動自行車為數不菲。上述統計數量還未包括懸掛外省市號牌、假牌和未懸掛號牌的電動自行車，由于超標的電動車自行車車速普遍較快，駕駛人的守法意識不足，近幾年涉及電動車的交通事故上升較快（見表2），已成為全國性的難以管理的頑癥。筆者認為，國家相關部門應當大力整頓生產超標電動車的生產企業，同時，根據廣大人民群眾的實際需求，及時制（修）訂電動自行車相關標準和管理措施、政策、法規，并采取疏堵結合的措施，控制電動自行車的無序發展和交通事故多發的勢頭。

（六）提高交通違法懲戒力度

針對我國交通參與人、客貨運專業運輸單位交通安全違法行為成本較低的問題，筆者建議，應當將交通參與人的違法行為納入社會誠信體系，對多次違法或出現醉酒等嚴重違法的行為人或客貨運經營單位，形成“黑名單”，在誠信、社會保障、貸款等方面進行限制，并在適當的載體上予以公布，以期產生震懾效果。

（七）加強交通安全立法工作

由于我國各地交通環境和管理重點差異較大，在《中華人民共和國道路交通安全法》實施后，各地根據自身特點陸續制定了地方性法規。但由于交通環境出現較大的變化，如電動車問題，由于源頭管理的缺失，造成了大量的不符合國家標準的電動車產品投入市場，給交通安全帶來嚴重的問題。再如，我國機動車飛速增長的同時，未關注未成年人的乘車安全問題，符合標準的兒童座椅使用率很低，造成未成年人的交通意外傷害也屢見媒體。其中很重要的原因是我國在交通安全問題、對交通工具的制造、管理上還缺乏有針對性的法律支持，因此，針對目前的情況，應當加大交通安全方面的立法工作。

（八）加強交通安全科研投入

目前，我國對交通參與人的行為、心理研究，道路環境的適應性研究，對車輛安全性能、車輛駕駛員的駕駛疲勞、對交通環境的適應性、對道路交通事故進行有效干預以及有利于執法規范的相關標準等基礎性研究均比較滯后，國家對此類研究的投入也較少。可喜的是，近兩年我們看到國家通過科技行動計劃等資助、研發途徑，逐步加大了對道路交通安全的科研投入力度，不少項目已取得進展。但需要指出的是，由于我們交通管理部門內部缺乏研究機構和相關人才，對部分科研成果的運用缺乏積極性，而部分研究成果在實際執法工作中的運用還缺乏一個有效的機制和需求平臺，客觀上制約了基礎研究的進展。這些問題的解決需要政府搭建一個相關職能部門與研究機構的交流平臺，加強對相關課題研究的投入，并積極引導科研成果運用于交通事故防范，進一步提高交通事故科技防范的水平。

參考文獻：

[1]楊鈞，李江平，王京，等.道路交通科學管理概論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008.

[2]李江平，李曉東.車輛和駕駛人管理概論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012.

[3]馬洪路，劉鳳書.古道悠悠-中國交通考古錄[M].成都：四川教育出版社，1998.

[4]蘇志成.道路交通事故處理概論[M].石家莊：河北科學技術出版社，1996.

責任編輯：張煒