以人為本視角下的城市攤販治理策略

導讀：城管和攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮，并多次引發了群體性事件。通過分析攤販和城管的起源，可以發現二者間沖突的根源在于我國現存的行政體制和國家發展戰略的錯位，而不僅僅是城管或攤販的低素質和官員的市容政績觀。過去那種發展戰略很少考慮到民眾福利的實質增長和對發展成果的共享，違背了“以人為本”的基本要求，體現在城市管理中就是一種“為了城市管人民”的管理邏輯。因而，本著“以人為本”的原則，政府應該分別從體制層面、理念層面以及技術層面進行相應改革，做到為了人民管好城市。

在當今中國，城市管理中的一大痼疾就是如何管理流動攤販。城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮，并多次引發了群體性事件。城管與攤販的沖突問題也日益嚴峻，成為社會廣泛關注的一大現象，城管制度也受到諸多批評。那么城管與攤販沖突的原因何在？二者是否天生就是對立存在的？是什么使得二者對立起來的？在城市管理中，城管與攤販沖突能否找到有效的解決辦法？本文試圖從街頭攤販和城管的起源及其存在原因出發，分析二者產生沖突的原因所在，然后在以人為本理念視角下，探討化解二者沖突的可能措施。

一、城管制度的歷史起源與現實存在

探尋城管制度的歷史，可以發現城管的出現和存在其實夾雜著政府部門有效整治市場秩序、改善行政效率的良好初衷以及部分官員追求整齊劃一的市容審美觀和市容政績觀兩方面內容。

（一）整治市場秩序、改善行政效率的美好初衷

1995年，北京集貿市場的總數達到歷史最高點，諸多依托河邊、路邊、墻邊的市場如雨后春筍般涌現，數以萬計的零散游商在沿街叫賣，這樣龐大的攤販隊伍也帶來了一系列城市問題。從這一年開始，北京市開始了對“三邊”市場的整頓。然而，由于工商、市容、環保、交通等行政部門均各自進行行政執法，職能交叉導致效率低下。為了彌補交叉行政執法的弊端，擁有綜合行政執法權的城管隊伍便應運而生。1997年4月，經國務院批準，北京市政府向宣武區人民政府發出《關于在宣武區開展城市綜合執法試點工作的通知》，原則上同意宣武區開展城市管理“綜合執法”的試點工作，并要求城市規劃、工商行政管理、園林、公安、市政管理、環衛和環保等部門積極支持、全力配合。一個月后，作為全國第一個綜合行政執法試點單位的北京市宣武區城市管理監察大隊正式成立。結果顯示，該區綜合執法試點“效果非常好”，“效率高，問題解決得快”。因而，這一試點很快在北京和全國推廣開來，很多城市都建立起各自的城管隊伍[1]?？梢?，城管隊伍的出現是政府為了整頓“三邊”市場、克服各行政部門各自行政職能交叉和效率低下的弊端應運而生的。其初衷是整頓市場秩序，提高行政效率。

一旦獲得了存在的合法性后，作為新設部門的城管往往也能夠“通過這種義正辭嚴式的‘造事和責無旁貸式的‘攬事”，“成功地使各界相信自己‘重任在肩，成功地站穩了腳跟并擴軍，提升了城管在政府系統中的‘權重”[2]，并逐步在城市管理中，獲得了不可替代的地位。

（二）政府官員追求整齊劃一的審美觀和政績觀

有很多批評城管制度的學者直言，城管的出現與政府官員的市容審美觀有關。一方面，城管的出現源自于政府官員對于整齊劃一、市容光鮮的城市審美觀的追求；另一方面，它還與我國部分城市盲目提出創建國際化大都市的目標有關。小攤小販的存在被認為勢必會影響到國際化都市的創建活動，而這個目標的提出明顯超越了我國當前某些城市的發展階段。

另外，城管的出現還與政府官員的政績觀有關。部分官員在其市容審美觀的作用下，認為一個城市管理的好壞很大程度上是與城市市容密切相關的，因而，考察干部的政績自然要與其管理的城市市容相聯系。于是不少城市干部考核指標體系中便出現了市容整潔這一條，如哈爾濱市就將城市管理目標考評與“一把手”政績掛鉤，城市的干凈與否將直接與這些“一把手”的政績評價掛鉤[3]。南京市政府則以簽訂責任狀的形式來管理市容，并將考核結果與領導者的個人利益直接掛鉤，最后還要根據考核結果對各區縣負責人進行獎懲[4]。一些認同這種政績觀的官員干部也非常樂意去整治市容，而那些不同意所謂的市容審美觀的官員干部，迫于上級壓力和仕途考慮，不得不加大城市管理的整治力度，履行行政責任，這樣城管的繼續存在便有了現實需要和可能性。

二、城管與攤販沖突的多維度因素審視

城管與攤販這兩種具有現實合法性和歷史與經濟合理性的主體，為何頻頻發生沖突呢？大多數觀點把矛頭指向了城管，這似乎也無可厚非，筆者在百度中分別以“城管打人”和“攤販暴力抗法”為關鍵詞進行搜索，前者有2?110?000條相關記錄，而后者僅有195?000條相符的查詢結果。不過正所謂“一個巴掌拍不響”，沖突很大程度是多方面因素導致的，我們不能簡單地把責任推向任何一方。

（一）城管之責

輿論把城管和攤販沖突的原因大部分都歸到作為執法部門的城管身上，通過分析已經發生的沖突事件，城管確實在沖突中負有很大責任。

1、城管職能眾多，法律規范缺失，極易出現權力越界

當今中國仍然沒有一個針對城管的專門和獨立的法律法規，這就導致城管執法沒有明確的法律約束。與法律規范缺失相對應的，卻是城管執法范圍的不斷擴大。據有人粗略統計，城管從最初只是管管“游商”、攤販，后來竟成了城市職責最寬泛的公權機構。舉凡市容環衛、園林綠化、停車、施工現場、城市河湖、黑車、黑導游等等十三四個方面、近300項職能集于一身[5]。光是記住這些職能就成問題，更不用說去執行了。法律規范的缺失和職能的異常寬泛導致城管在執法過程中非常容易出現權力的越界行為，城管執法只能靠自身的良心和紀律來約束。因而，“城管的危險，不是來自于小攤小販，而是來自于自身的職能尷尬”[6]。因為種種因素，很多無業和失業人員只能靠擺攤謀生，而城管的職能卻是管理攤販。一個是要生存度日，一個卻要執法取締，在這對不可調和的矛盾作用下，沖突自然不可避免。

2、部分城管素質偏低、粗暴執法

為了應付越來越多的攤販和履行越來越多的職能，城管數次擴編。除正式城管之外，各級城管還聘請了為數眾多的城管保安，這些人大多受教育程度低，性質上屬于行政輔助人員，不占編制，通常是“4050”人員。也就是說，這支隊伍主要由下崗職工組成，年齡更偏大、文化水平等也會比正式城管隊員低一些[1]。而暴力執法的城管大多數是這些文化素質較低的協管員，文化素質較低也是導致城管與小販沖突的一個重要因素。

3、城管出于集團利益有謀利傾向

攤販的非法化可以說給城管帶來了實際可見的利益。由于城管的法律地位不明確，使得其編制存在問題。在各地的歸屬單位也因地而異。編制的問題使得財政并沒有給城管足夠的經費，其經費只能靠自己想辦法解決，而這個辦法在很多地方就是依靠罰款創收。正如公安部門以罰款方式“創收”那樣，在城管部門，也存在這種任務指標[1]。而且，由于城管存在很大的自由裁量權，使得部分城管隊員有機會利用手中的權力來牟取不正當利益，如默許交保護費的攤販違規經營，甚至勒索小販[7]。

（二）攤販之責

無證攤販大多是由農村剩余勞動力進城務工人員、郊區農民、城市下崗工人和年老體弱缺乏輔助者等組成，可以說都屬于弱勢群體。這些群體的特點是多半文化層次低、缺乏在城市立足的謀生技能，而為了生存只能靠擺攤設點賴以謀生。但是，攤販的經營卻帶來以下問題：其一，影響規范化的市場經營，打亂政府城市規劃；其二，侵占道路，阻礙交通，破壞周邊衛生環境；其三，有時候欺騙消費者，出售的食品不安全、不健康；其四，在某種程度上可以說是城市“臟亂差”的源頭[6]。

如果說第1點和第4點說法仍有待商榷，那么其他兩點問題確實存在，有些地區還比較嚴重。由于很多攤販占道經營，部分街區交通非常堵塞，攤販集中的地方交通事故隱患嚴重。另外，有人就對呼和浩特市街頭食品的衛生狀況進行了實地問卷調查，發現街頭食品污染嚴重，不但威脅消費者的健康，且影響呼和浩特市的經濟發展[8]。

面對攤販引發的問題，作為民眾代理人的政府有職責進行管理，以保障市民的出行和食品安全，于是城管作為政府管理攤販的部門便被推到了前臺。按照現行行政處罰法，城管對小販進行處罰，至少應當表明身份、告知權利、收集證據等，而實際上小販瞥見城管就溜之大吉，采取的是一種游擊戰術。遇到這種情況，城管也只能作罷。即使有些小販落網，對他們的批評教育仍然無濟于事。有時候，他們還會對城管實施“一哭二鬧三躺倒”式的“軟暴力”，贏取“觀眾”，從而讓城管的正義感嚴重受挫，這對他們的精神損傷不亞于人身傷害[2]。此外，時常還可以看到小販使用更加激烈的硬暴力來對付城管隊員，北京城管李志強被刺死事件就是一個極端個案。因而，面對軟硬不吃、軟硬皆施的小販，城管的忍耐也是有限度的，時常采取抄攤兒的方法，頻頻交手之后，沖突就不可避免了[2]。

可見，如果攤販們遵紀守法，文明營業，注意食品衛生，積極配合執法的話，沖突也難以出現。但是這種假設存在的可能性極低，背后其實還隱含著攤販們的某種無奈，他們往往面臨著生存權與守法責任之間的倫理困境[10]。

（三）可怕的“沖突強化”機制

城管和攤販間一旦爆發沖突，如不能從根源上化解，那么沖突再次爆發的可能性將非常大。以少年曹強躲城管跳河身亡和李志強事件為標志，可以視為二者間沖突的一個頂點。前者是城管追人使人跳河致死，引發了全國對城管的一片謾罵聲，要求廢除城管制度的聲音不絕于耳；而后者是小販持刀捅死城管隊員，對城管造成很大威脅，海淀區城管大隊一名干部說：“李志強事件從根本上動搖了不少城管隊員的信念，為工作搭上身家性命，死后還受到種種非難，值嗎？”[11]

在耳聞目睹了多次比較大的沖突后，即使攤販和城管以前根本沒有發生過沖突，二者在心理上對另一方也會產生一種類似于貓鼠間天敵般的抵觸情緒。這種情緒的形成使得城管在執法過程中對攤販帶有某種情緒，態度和手段就很可能會出問題，而作為被執法對象的攤販看到城管就如瘟神一樣，很可能會不愿配合城管的執法工作，極力逃避或阻礙城管的執法。一旦爆發沖突，雙方之間就會形成了一種“沖突強化”機制。如果二者間的沖突沒有得到根本性化解，在這種機制作用下，二者之間再次爆發沖突的可能性會更大，筆者認為這也許就是導致二者沖突層出不窮的一個重要因素。

（四）行政體制的弊端和發展戰略的錯位

正如一位城管隊員感悟的那樣，“其實誰都沒有錯，是我們的體制不夠健全?！盵12]城管和攤販的沖突其實還根源于體制的不健全。由于我國行政部門實行領導班子辦公會議決策制，使得基層執行者的經驗、智慧、利益和情感，無法左右決策。領導除了考慮基層現實，還要考慮上級態度、部門擴展和個人政績，政策形成具有不確定性。另外還與中央和地方之間事權劃分不明、決策的非公開性、決策行政化而非立法化和社團管制過嚴等方面原因密切相關[2]。在這些原因作用下，我國對攤販的治理往往采取“一刀切”，而沒有考慮到各地的實際情況，并且在一些措施出臺前也沒有廣泛地傾聽和整合多方意見，對攤販的管理也缺乏法律規范，攤販們在面對政府的整治面前只能打“游擊戰”，而沒有一個正規的渠道來傳遞自己的利益訴求。

在體制不健全以外，必須看到，導致二者沖突的根源不在于城管，即使城管隊員素質再高也對沖突的解決無濟于事。一方面，我國現行的城市管理制度本身就存在其難以破解的倫理困境[10]；另一方面，沖突背后其實還隱含著我國部分地區發展戰略問題的錯位問題。改革開放后，全國取得了“發展就是硬道理”的共識，但是在實踐過程中卻出現了片面發展的現象，僅僅追求GDP數據的增長并將其與官員政績掛鉤，而沒有使發展成果共享。分析歷史可以發現，很多攤販其實就是改革成本的承擔者，他們承受了改革帶來的社會陣痛，但卻沒有公平地享受改革帶來的成果。為了謀生，他們希望通過擺攤，依靠自己的勞動力來養家糊口，而不是想著依賴政府的救濟。然而，“人家勞動自救，非但不感謝，反而圍堵、打擊，斷人家生路，而且打擊越來越嚴厲、調門越來越高，實在過于病態。”[13]這就是說，政府甚至把他們謀生的勞動權都剝奪了，引發沖突也就是遲早的事。攤販與城管的沖突其實反映的是民眾對政府的強烈不滿情緒，只不過由于城管是政府的前線部門，這個不滿才集中表現為攤販與城管的沖突。

三、以人為本視角下的沖突化解之道

結合以人為本的內涵和基本要求，筆者認為應該從以下幾方面來化解城管與攤販的沖突。

在體制層面，政府應該逐步改革和完善我國的行政體制，繼續轉變和完善政府職能，改革和健全我國行政部門的決策機制，在決策過程中積極聽取和吸納利益相關方的利益訴求，逐步使決策“黑箱”透明化，使民眾的利益訴求能夠及時有效地在政府工作中得到體現，真正做到充分尊重和保障公民權利。

在理念層面，政府應該轉變觀念，從一個管理者的角色轉變為一個服務者的角色，將國家發展戰略與切實增加民眾的福利相結合，轉變過去那種純粹追求GDP數據增長的發展觀和純粹追求光鮮市容的政績觀，使廣大攤販充分共享發展的成果?！案骷壵芊裨诔鞘泄芾?、社會公共利益和窮人的基本生存權找到最基本的平衡，不僅是一個執政能力問題，更是一個執政理念問題?！盵14]因而，在城市管理中，政府應該認識到民眾的生存權其實遠遠大于光鮮的市容，并在城市管理和攤販的生存勞動權間找到一個平衡點，真正將“以人為本”貫徹到政府的日常行為中，做到“為了人民管城市”，而非“為了城市管人民”。

鑒于體制層面和理念層面措施的長遠性和復雜性，為緩解城管和攤販間日益加劇的沖突，政府可以在技術層面和治標層面本著“以人為本”的原則著手。限于篇幅，本文僅就攤販和城管兩個角度分別提出改進建議：

（一）從“以人為本”對待攤販的層面審視

采取適當措施減少攤販從業人員的規模。其中主要包括完善社會保障體系，使更多的失業者和無業者能夠獲得就業和生活保障，并對他們進行有效的就業培訓，在產業發展上，“注重開發人力資本密集的產業來吸納低素質勞動力，引導和幫助他們發展人自身的價值”[15]，從而減少潛在攤販從業人員的規模；另外還可以有效引導部分攤販從事其他工作，減少現有攤販從業者。而對于那些不愿意改行的攤販，政府也應該尊重他們的生存勞動權。另外，攤販的存在還反映了我國居民的收入不高這一事實，因而政府如果能夠繼續大力發展經濟，不斷提高居民收入水平，這樣不但從事攤販的人員會減少，而且對攤販的市場需求會進一步縮小，攤販從業者規模自然會減小，城管和攤販的沖突事件也會大大減少。

重新認識和對待攤販經濟。政府應該改變以前對攤販經濟的錯誤定位（把攤販視為城市臟亂差的根源），充分認識到攤販經濟其實是社會主義市場經濟的重要組成部分[16]（盡管這點還未得到廣泛認同），認識到攤販經濟對于滿足低層和普通市民階層的生活需要，豐富城市文化，增加城市魅力，恢復街道活力，以及解決就業問題等方面的重要作用[17]。在這個基礎上，政府可以通過在法律層面修訂原有法律或者制定新法律，賦予流動攤販合法地位，逐步規范對攤販的管制，在法律和制度層面來進行城市管理。

在城市規劃上，政府應本著“以人為本”的原則，充分考慮到攤販們的利益。城管和攤販的沖突反映了我國很多城市的城市規劃沒有考慮到攤販們的利益訴求這一問題，因而在進行城市規劃時，政府應該充分認識到攤販的存在擁有比較長的歷史，不可隨意剪斷這種歷史聯系，充分考慮“攤販市場的數量、規模、布局、功能，充分滿足老百姓擺攤設攤的需要，并通過各種優惠措施和激勵機制，增強攤販市場的吸引力，讓更多的流動攤販自愿成為固定攤販”[18]。

（二）從“以人為本”對待城管的層面審視

通過出臺法律法規明確城管的法律地位和編制歸屬問題，使城管的日常經費直接從財政經費中劃撥。這樣，一方面可以給予城管隊員一種職業的安全感和歸屬感，另一方面也可以大大減少部分城管隊員為完成罰款創收任務而出現“亂罰款”等現象的發生幾率，從而有效減少城管與攤販的沖突事件的爆發。

改革和完善我國的領導干部考核體系，將城市市容形象的考核人性化，適當降低市容這一項在政績考核中的比重。鑒于部分地方將官員政績和市容掛鉤可能導致的不良后果，政府有必要將城市市容的考核人性化，適當降低市容在政績指標中的比重，這樣各地的城市管理者就可能會對攤販的管理更加人性和靈活，給予攤販一定的生存空間，而非僅僅對攤販進行罰款乃至取締。

改革城市治理模式，使城市管理從“單中心”的運動式治理走向“多中心”的制度化治理模式，讓基層社區廣泛參與到城市管理之中[19]。以前的城市治理模式其實是以作為政府部門的城管一個中心來進行的，并且大多屬于隨機性的運動式行政模式。這種模式往往由于政府的能力有限而使得政府的管理存在視野盲區，徒勞而無功。因而，如果政府能夠讓基層社區廣泛參與到城市管理之中，形成一種“官民協作”的“多中心”治理模式的話，效果可能會更好。在這一模式下，政府由“劃槳行政”變為“掌舵行政”，從“運動式行政”變為“制度化行政”，不再事必躬親，給社區以自由空間，激發他們的活力和能動性，讓城市的各種問題可以有多樣的、適合不同社區情況的解決方案[19]?？傊?，城管應處于一種協助性的角色，在社區處理不了時才走到攤販管理前線。

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責任編輯：王縉