現代城市長效管理的制度完善與模式優化

張麗

導讀：世博會結束后，上海作為國際化大都市的城市管理也將進入轉型提升的新階段。建立世博后城市管理長效機制，不僅是鞏固辦博成果、實踐世博理念、提升城市管理水平的必然要求，更是結合“十二五”規劃、推動上海長遠發展的重要內容。為了充分發揮世博效應、進一步完善上海城市管理及相關運營機制，必須構建將世博會期間城市管理與運營機制長效化、常態化的基本思路及相關對策。

一、“世博后”上海提升城市常態管理水平的基本思路

世博會中各個國家和城市從不同角度，對完善城市管理提出了富有啟發性的案例和經驗。結合上海城市管理的現狀和建設國際化大都市的發展目標，借鑒上海世博會展示的城市發展理念、管理模式和發展模式的創新，筆者提出世博后上海完善國際化大都市城市管理的基本思路。

（一）堅持“以人為本”，明確城市管理價值目標

現代化國際大都市城市管理的本質，是對人的服務。世博會上各個國家和城市的案例所表現的城市管理理念，都強調城市各項發展的立足點需要滿足人的需求，只有滿足人的需求的城市管理，才能讓城市生活更美好。以往城市管理簡單地追求城市設施完好與空間環境的有序, 而缺少對于生存、活動其間的“人”的因素的考慮。

以人為本的城市管理的根本立足點還是要改善民生，以從根本上滿足城市居民的民生福利為目標。一是要將城市管理的價值目標定位在滿足城市居民的需求，包括為“人”創造良好的城市環境, 從根本上改善人所生存、活動的城市環境的整體秩序。二是城市管理的出發點應該切實保障和尊重絕大多數社會公眾的權利和利益。三是在城市管理中轉變指導思想，更多地站在民眾角度思考問題解決問題，尤其在城市持法管理中，應按照剛性執法與合情、合理的柔性管理有機結合的思路和理念，尋求剛柔并濟的平衡點。

（二）堅持“法治至上”，推進城市管理法治化進程

城市管理要取得長效化的運作效果，關鍵要確立“依法管理”、“法治至上”的理念，必須以完備的城市管理法律法規作為制度保障。依法管理是城市管理的必由之路，要實現常態長效的城市管理運行機制，必須建立健全城市管理完備的法律體系。完備的城市管理法律體系，不僅是現代城市管理的基本手段, 也是克服城市管理執法隨意性的重要手段,是現代化國際大都市管理方法進步的標志。

上海城市管理的法治化，一方面，要加強城市管理的相關立法工作,逐步建立起完備的城市管理法律體系，加快將世博期間一些行之有效的管理方式、方法舉措固定化、法制化、常態化。另一方面，要提高城市管理水平，切實推進依法行政、依法管理，強化嚴格執法和執法監督體系建設，捍衛城市管理法律法規的權威性。

（三）注重制度創新，完善特大城市分級管理模式

世博會階段，政府各個部門之間形成的協作機制，是城市管理和城市運行高效、有序、安全的堅實保障。世博會結束后，面對城市管理層出不窮的新情況、新問題，必須充分吸取世博會期間體制機制創新的實踐經驗，適應城市管理由資源投入為主向更多依靠機制創新轉變的趨勢，不失時機地推進城市管理的改革創新，以改革的思路破解管理難題。

以完善特大型城市分級管理模式為目標，圍繞建立健全市區聯手、部門聯動的城市管理體制，正確處理集權與分權的關系，進一步發揮大部制的管理優勢，明確優化市、區兩級政府事權分工，推動城市管理由短效突擊向長效管理轉變，由粗放管理向精細管理轉變，由專業管理向綜合管理轉變，為上海建立與“四個中心”和國際化大都市發展目標相適應的現代城市管理新格局奠定基礎保障。

（四）注重信息科技支撐，提升城市管理的現代化水平

面對現代城市尤其是現代國際大都市中更加復雜多變的問題，傳統的城市管理模式、手段和方式遠遠不能滿足現代城市管理的要求。如何把握信息技術革命的機遇迎接城市發展動態化、復雜化的挑戰，以現代信息科技的廣泛應用構建城市管理的新模式，成為各國城市政府在城市管理過程中高度重視的現實問題。

上海在智能交通、食品安全、氣象安全科技和應急防范等方面的信息技術的廣泛應用，也是確保本次世博會正常高效運營的重要技術保障。世博會上也展示了以新一代信息技術為核心的高新科技在城市建設、運營保障和危機管理等方面的應用，通過信息科技對城市建設、交通組織、社區服務、安全保障等城市管理難題的解決，創新了城市發展的新理念，開拓了城市管理的新視角。

在世博后的城市管理中，新一代信息科技是構建城市管理長效機制、提升城市常態管理水平的重要技術支撐，應加快完善城市管理的信息化，建設更加智慧的城市，提高城市的現代化管理水平。

（五）注重公眾參與，推動政府公共治理轉型

世博會階段，上海在城市管理領域采取的重大管理創新，就是廣泛地調動了政府之外的社會組織、企事業單位和廣大市民的積極性，通過志愿者機制等多種方式讓社會公眾參與到城市管理中。例如，在世博志愿者機制和運作模式下，通過組織招募各類社會志愿者的形式，讓社會公眾積極參與到城市的交通文明、環境整治、社會治安、監督執法等過去由政府部門單向實施的公共事務管理過程中。

社會大眾由過去的被動接受、排斥在外，轉變為主動參與、共同管理公共事務。這種社會多元主體對城市協同管理的模式，符合現代城市管理發展演變的方向，是國際社會積極倡導的公共治理理念在城市管理領域的具體體現。

面對現代城市管理的動態性、復雜性和艱巨性，上海在未來的城市管理中需要更加注重通過非政府組織、社區基層組織及志愿組織等公民社會組織提高公共參與水平，更加注重采取授權、談判、協商、合作、自治的方式來調整和調節復雜多變的社會關系和利益矛盾，在新形勢下努力構建城市管理主體多元化、管理方式民主化、管理協作化的合作互動型城市管理新格局。

二、上海完善城市長效管理機制的對策措施

世博后，上海應重點圍繞完善法律法規保障、市區聯手部門聯動體制、網格化屬地化管理機制、市場化運作機制、科學的城市管理投入機制以及強化全社會的參與等方面建立城市管理長效機制，確保城市運行“整潔、有序、安全、高效”，力爭世博后城市管理水平明顯提升，努力建立與現代化國際大都市發展相適應的城市管理新格局。

（一）加強城市管理的法制體系建設

為推進以法治方式保障世博會的成功舉辦，上海市加大了城市管理方面的地方立法工作。一方面，市人大采取了特別授權的方式，開創了地方立法工作的一項創新。其次，市政府為世博會先后制定出臺了28件通告，作為臨時性行政管理措施，以保障有關部門適時、及時地應對籌辦及舉辦過程中出現的特殊情況和特殊問題。這些臨時性措施可通過進一步完善，固化為地方性法規。

1、深入完善人大特別授權機制創新

上海市人大特別授權市政府制訂臨時性行政管理措施以保障世博有序運營，是上海市地方立法工作的一項重要創新。立法機關以重大事項決定方式對行政部門采取臨時性行政管理措施進行授權，這一做法拓寬了大城市在大型國際性活動期間和特別緊急狀況下解決城市管理問題的思路。研究將這一特別授權方式在今后城市其他重大活動推廣應用的可能性，在授權程序、適用范圍、操作方式以及監督體制方面，進一步跟蹤評估、細化完善，深入推進城市管理體制機制創新，以適應社會矛盾凸現期日趨復雜的城市管理環境。

2、推進世博臨時性措施的立法進程

上海市政府先后制定出臺的28項通告，分別涉及社會治安、市容環境、廣告管理、道路交通、安全生產、食品衛生、環境保護等領域。這些為世博籌備和運行過程量身定制的臨時性通告，其中時效最長的也只是截止到2010年底。在世博結束后，應推進相關地方立法進程，將其中比較成熟的管理措施，通過立法方式固定化，加快形成長效、常態管理機制。

3、加快相關行業服務標準的固化工作

此外，世博運行期間，很多行業制訂了行業服務標準、操作規范，經過實踐證明是有效的，所以也可以在完善的基礎上固化為行業標準或規范。

（二）完善市區聯手、部門聯動的管理體制

籌博辦博期間，不論是600天整治辦公室，還是市政市容環保組與交通協調保障組，由于把涉及城市管理的各區縣、各相關職能部門都組織到一個平臺上，共同研究問題，及時處理問題，提高了城市管理效率。世博會后，應進一步發揮大部制的管理優勢，明確優化市、區兩級政府事權分工，建立健全市區聯手、部門聯動的城市管理體制。

1、進一步發揮大部制管理的優勢

世博會后，在市級層面，應進一步發揮大部制管理的優勢，進一步研究從體制上保持這種管理模式的可能性，重點完善如何將各個機構行使的綜合協調職能歸到一個部門，進一步發揮大部制的總體協調、服務監督作用，定期召開會議，不定期開展檢查抽查，及時匯總問題并交相關職能局或區（縣）處理。同時，充分發揮城市管理各相關職能局的行業管理職能，加強相關考評，優化城市管理資源，進一步形成城市管理整體合力。

2、優化市區兩級政府事權分工

在市、區（縣）兩級政府的責任劃分方面，進一步優化事權分工。對整體性系統性強、網絡化特征明顯的項目，采取市級層面統一組織協調、區（縣）配合的做法。例如，在城市建設管理方面，對管線的規劃、建設管理，特別是掘路管理，通過建立市級管理機構，加強綜合規劃、計劃和資金的統籌協調；對區域性、單體性項目，如對建設工地的管理，盡可能下放區（縣），強化區（縣）責任，充分調動區（縣）的積極性，使及時發現問題、及時處置問題的機制更好地落實。市級部門負責搞好政策和規劃制訂、指導協調服務，同時加強監督檢查。

（三）深化城市網格化和屬地化管理機制

1、繼續深化城市的網格化管理

上海以往的城市管理經驗以及世博會期間的運作實踐已經證明，城市網格化管理是及時發現問題的一個非常有效的手段。在全面建成各區（縣）網格化系統的基礎上，應加快健全城市管理各專業網格化系統，實現專業的“條”與地區的“塊”之間的有機結合，形成全市“一張網”的管理格局。在這個基礎上，試點推廣上海靜安區、閔行區等區在城市管理方面實行“大聯動”的創新，推進系統內外不同部門聯動發現問題、集中解決問題的聯動管理機制。在中心城區，充分發揮街道的發現作用，強化職能部門的及時處置作用。在郊區做實做強街鎮的城市管理職能，提高基層發現問題、處理問題的能力，同時發揮職能部門的支撐作用。通過網格化管理，及時發現并加強對區域結合部問題的處置，同時增強動態監管督辦，全面推動城市管理的流程再造。

2、強化城市管理的屬地責任

屬地化管理在城市管理機制中確實有明顯的優勢，因為屬地可以準確及時地了解真實的情況和需求，能夠及時和準確地采取相應的整治措施，也能夠最真切地看到城市綜合整治成果。在今后的城市長效管理中還應繼續重視屬地化的問題，充分發揮屬地化的優勢，把城市管理的責任分解到市、區（縣）、鄉鎮（街道）各級政府和政府相關的職能部門。

3、優化城市管理的考核機制

國外先進城市的一條重要管理經驗，就是注重精細考核。世博會期間的城市管理考核機制的創新，對強化相關部門職責、提高城市管理效率也具有積極的推進作用。上海要深入健全城市管理的考核機制，加強動態、及時考核，同時還要建立社會化測評機制，將城市管理的實效讓市民評判、社會評價，并進行科學數據測定。

（四）推進城市公共服務的市場化運作

世博會籌備及舉辦期間，鼓勵各類市場主體積極參與世博園區建設、管理與運營，注重以市場化運作機制保障世博期間城市公共服務的超常規需求，提高城市公共服務供給的質量和效率。世博會后，應堅持推進城市公共產品和公共服務領域的市場化運作機制，加快政府職能轉變，繼續深入推進管辦分離、管養分開，探索采用政府購買服務等方式，在城市管理中引入市場化、社會化機制。

在設施維護方面，鼓勵企業參與城市維護和管理，培育一批基礎設施運行維護和城市運營管理企業，將原來由行業管理部門負責的設施日常運行和養護作業的管理職能，通過招投標、談判合同等方式聘用此類單位實施，參照專營方式對其進行管理。具體養護作業由養護運行管理部門通過組織招標等選擇養護作業單位實施，行業管理部門負責強化規范、標準、制度的建設，加強對養護運行管理單位的監管和考核，加強對養護運行市場的監督和檢查，不再從事具體的運行養護管理事務。

此外，應加快完善其他通過向社會購買服務的城市管理工作，例如上海靜安區通過購買服務，讓社會企業負責對亂設攤整治后的固守。加強對此類管理方式利弊的追蹤分析和評估，力爭做到城市管理剛性執法與柔性管理的有效統一。

（五）建立科學的城市管理投資保障機制

城市管理需要得到充分的資金保證并拓寬來源，必要的、科學的資金投入和城市管理基礎設備設施的完善，是保障城市管理有效運行、提升城市管理水平的基礎和前提。在思想上扭轉重建設輕管理、重末端輕源頭的同時, 在實踐上要扭轉以往城市管理資金投人與城市建設資金投人不相協調以及在突擊整治上花大錢而在日常預防上花小錢的狀況, 逐步提高政府在城市運行管理方面以及體制基礎建設方面的投人。特別是要在強調管理責任下移的同時, 也要使相應的利益機制實行下移, 以確保管理重心下移的實現。

1、確立以管理統率建設的理念

城市的建設也必須確立以管理統率建設的理念，建設項目從規劃、設計、施工等之初就應該充分考慮管理的需求，科學合理地安排投資。

2、探索管理與建設資金投入相協調的機制

在原有城市維護投入的基礎上，改革調整財政支出機制，按照重在管理的要求，進一步明晰市、區（縣）兩級城市管理的財政科目和城市維護資金安排，調整建設資金和管理維護資金投入的比例，單列并穩步提高城市維護費的比例；根據不同區（縣）的情況，研究制定激勵措施，鼓勵區（縣）加大城市管理維護投入。

3、制定科學的投入定額標準

制約城市管理水平提高的一個重要瓶頸，就是投入難以測度，導致資金和人力投入往往不適應實際需要。建議對資金和人力成本科學測算，及時完善和修訂管理標準定額，確保合理的投入水平。比如，對城市道路、大型廣場、綠化養護作業、城市景觀維護等標準，要通過測算加以完善。

與此同時, 要以政府為主體建立多渠道的資金投入機制, 包括接收社會捐助、企業捐助和市民捐助以及國外方面的資助。

（六）圍繞信息化推進“智慧城市”建設

綜合集成的城市管理是建立在信息化技術之上的。運用好信息技術, 對于城市管理實現從被動向主動、局部向整體、短效向長效、定性向定量的轉變, 具有十分重要的意義。世博會舉辦期間，信息技術的應用對于保障平穩有序運行發揮了重要作用。世博會結束后，建議以網格化管理、智能交通等為重點，通過信息技術的應用帶動城市管理現代化水平的顯著提升。

1、完善網格化管理的技術支撐

網格化管理是信息化在城市管理中的重要應用，在上海城市管理中發揮了很大成效。建議積極運用最新信息科技，如物聯網、云計算等，深化和拓展網格化管理平臺建設，特別是依托電子政務基礎網絡和空間地理信息基礎數據平臺，完善市級綜合監管信息平臺。同時，以網格化為依托整合城市管理資源，形成整體合力。

2、積極發展智能交通

這是信息化在城市管理中的又一重要應用方向。結合上海特大型城市實際，建議今后以交通管理、車載導航、指揮調度、中心區限流、軌道交通自動售檢票等為重點，推進集數據處理、共享交換和發布渠道于一體的綜合交通信息平臺，建設以信息技術為支撐的城市智能交通體系，使城市交通體系的潛力進一步釋放出來。

（七）提高城市長效管理的社會參與度

城市管理應該調動社會各方的積極性，引導全社會市民的參與和監督。在籌博辦博過程中，以志愿者服務為核心，各部門、企業、公眾的共同參與，最終保障了城市高效有序運行。在今后的城市管理中，應進一步發揮市民及企事業單位在城市管理中的主體作用，強化全社會的參與和監督。

1、提高社會參與城市管理的積極性

世博后，應積極營造人人珍惜城市環境，人人參與城市管理的輿論氛圍，讓全體市民更加充分認識到城市管理人人有責，引導市民群眾自覺從我做起，養成良好習慣，主動減少不文明行為。

2、倡導社會各方協同管理

研究配套獎懲辦法，充分調動國家機關、企事業單位等社會各方參與城市管理的積極性，發揮示范作用，帶頭落實市容環境的門責制等城市管理職能。

3、擴大市民群眾參與度

引導市民群眾參與從城市規劃、建設到管理的全程工作，實現從發現問題到有效解決問題的轉變。例如，在制定有關管理辦法的過程中，應積極引導市民建言獻策；在關于建設工地是否可以夜間施工的問題上，試行向工地周邊居民進行征詢的辦法；在建設項目規劃設計階段，應邀請可能受到項目實施影響的居民參與評估等。

4、完善志愿者機制和運作模式

全面總結大型國際活動中對志愿者等社會團體的組織管理經驗，將成熟完善的城市志愿者機制經常化、長期化、規范化、制度化，并推廣應用到全社會。

5、發揮媒體監督作用

媒體是政府有關職能部門與廣大市民之間的橋梁，媒體對城市管理中存在問題的及時報道，能夠及時幫助有關部門發現問題。世博后應積極發揮媒體的監督作用，鼓勵媒體從幫助政府有關部門做好城市管理工作的角度出發，及時、準確、客觀地曝光城市管理中存在的問題與不足，督促有關部門發現問題、解決問題，并做好后續的跟蹤和監督工作。

參考文獻：

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責任編輯：王縉