由“公地悲劇”產生的聯想

摘要：“公地悲劇”是現代環境法學，環境經濟學以及產權理論分析的重要模型基礎。文章針對“公地悲劇”及由其產生的一系列社會經濟效應展開多角度、發散性的思維分析，以水資源為例，著重分析了水資源利用和污染的外部性，力圖為當前環境政策、土地制度以及產權體系等提供可資參考的新思路。

關鍵詞：環境法；“公地悲劇”；產權；利益

大多數情況下，對自然資源的利用與保護的分析都要從“公地悲劇”的模型開始。作者哈丁設置了這樣了一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個牧民想多養一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數量已經太多了，再增加羊的數目，將使草場的質量下降。牧民將如何取舍？如果每個人都從私利出發，肯定會選擇多養羊獲得利益，因為草場退化的代價由大家負擔而不會歸咎于任何一個具體的個別的個體承擔。每一位牧民都如此思考，因為每一個牧民都不能保證即使自己為了整個草場利益著想而少放羊時其他的人是不是也會這么做，于是，草場持續退化到無法養羊，所有牧民破產。而后，針對“公地悲劇”提出了多種解決方案，其中最為主流的即是明晰產權。英國圈地運動的實質即是類似的悲劇上演。十五、十六世紀的英國，草地、林地、沼澤等都屬于公共用地。隨著英國對外貿易的發展，紡織業作為的早期的工業得以迅速發展，這也擴大了羊毛的需求。因而，大批的羊群涌入了公共牧場，而后不久，草場退化，公用地成了短暫的稀缺品。于是，一些貴族通過暴力手段非法取得土地，并用柵欄將公共用地圍起來據為己有。整個私有化過程使無數的農民和牧民失去了賴以維持生計的土地，然而卻保證了充足的羊毛供應，以及附加效應——土地狀況的好轉。而后，政府直接確立了這些非法圈占得土地的產權，使得土地由公地轉變為私地，擁有者對土地的管理更為高效，土地兼并之后也為提高工業生產效率作出了貢獻。但是，圈地運動本身并不是一個自發的解決“公地悲劇”的方案，事實上，權貴圈地與單一的牧民擴大公共用地上的羊群規模所追求的利益本質上是相同的，即個人利益、眼前利益的最大化。唯一有所不同的是，開放的、無節制的資源利用與個人對資源的壟斷和獨占使用。無政府主義在政治訴求上可能導致混亂、虛無甚至是道德淪喪，因而需要政府管制、獨裁專制甚至是“造神運動”，“大躍進”時期偉大領袖在經濟發展上的浪漫主義一呼百應而沒有任何人質疑其究竟是否符合自身的利益，更不用說是市場規律與國家利益了。而在資源環境的開發與保護上，無政府主義式的自由與開放則需要一個強有力的政府來進行管制，這是“公地悲劇”解決的必由之路，而暴力進行土地兼并和集中占有之后的實踐也證明，后者相對而言更有利于資源和環境的有序利用。最初的“公地”體現為一種自然狀態下公共所有，沒有法律，沒有道德，沒有個體之間、個體與集體之間的利益制約的原初狀態，僅有的制約也許是雙方，或者多方利益的糾葛，這將在后文論及。而后，權貴涉入，政治和經濟利益涉入，暴力兼并引發權威和管制的形成。縱觀整個資源利用史，“公地悲劇”不僅作為一個解決環境問題，引出產權爭議的典范模型，更為重要的是，悲劇的然與所以然，體現的是資源環境開發利用歷史的沿革。從個體到集體，從自然狀態到人為管制及社會文化和制度的影響，從環境利益訴求走向政治經濟利益追求而后是多方利益的交織，從簡單到復雜，從單一到多樣，從個體要素到整體系統……“公地悲劇”是利益各種利益博弈的典范，人類在不斷認識和發展過程中完善自然資源利用與保護理論的起點。自然資源的利用與保護是一個發展和完善的過程，而且不僅自然資源和環境本身是一個整體，而且與整個人類社會的其他要素構成一個共同構成統一的整體。牽一發而動全身，任何一方面，即使是很小的技術應用都可能引發重大的社會變革和資源環境危機。

對“公地悲劇”的考量應從多角度的，自然與社會的多個方面作更深入的探討。在沒有政府或者權威性力量介入的情況下，這種無序的開發需要依賴于可用于放牧的草場的可得性，草場的環境承載能力，草場對污染的同化能力或者說是自凈能力等等。在無政府無權威無管制的情況下，對這些因素的考慮基于個體牧民對草場資源的估算，與此相同的，林地，魚塘，湖泊，地下水，茶園等資源的利用都可以參照該模型，唯一特殊的是河流，此將在下文論及。從個體出發，除了考慮草場或者地下水的自然承載能力之外，還需要考慮其他個體的偏好，在“公地悲劇”中，沒有一個個體會主動減少自己羊群的規模，因為在其他個體因為自己的行為（減少羊群規模）而受益的情況下，無法斷定他們是否會為了集體利益而采取同樣的行動。然而，斷言這個過程即個體會無限制擴大羊群規模也不準確。報酬遞減理論在此的應用呈現為：起初擁有足夠的土地和豐美的牧草，羊群規模不斷擴大，羊毛產量和效益均成倍增長，然而，當這個投入——產出比增加到其所能達到的最大限度時，超過這一點，即使是每增加一只羊，其所得總收入都會減少，因為羊群的過度擴張已經導致草場的負載進而影響了羊毛的產出，增加越多，所得越少，著名的倒U曲線實質上也能作為該過程的模型。因此，正如另一種從博弈角度出發的分析證明，起初進入該草場的牧民會有如下動機，草場未飽和時，自然承載和資源的可得性不是他們所要考慮的，只有投入與產出比；草場承載趨向飽和過程，實際上是該自然資源準入日趨縮緊的過程，最終，牧民有足夠的理由結成聯盟限制那些即將或者期望加入該草場的牧民進入以及羊群規模的再擴大。這種相對壟斷的模式有效說明了早期壟斷的形成和發展，對已經飽和的市場加以限制和設置進入障礙除了能夠維系自己獲得資源的權利，還能達到保護環境的效果。甚至，對于一個已經飽滿的草場，那些獲得草地資源最多的牧民的羊群將被優先限制，“槍打出頭鳥”，對這種養殖技術超群的牧民和高品質的羊的限制發展是為了團體的利益，即整個草場的所有牧民的利益以及不自覺的保護了環境，然而，最終卻限制了集體的發展。當然，以上分析的前提是建立在現階段的技術條件和人類期望值下所能獲取的最大資源或者說是環境得以自我消化的基本能力得以保持的基礎之上的。

回到圈地運動，對公共物品無序利用的處理手段之一是確定各自的產權。作為一個契約合意基礎上形成的共同體，政府最初介入的模型即建立在對個體的自由和權利的確認上，“私有財產神圣不可侵犯”，法律對以土地、礦產為代表的可得資源利用權疆界的劃定使得個體有足夠的動機去對自有的資源進行利用分配。產權解決了一個基本問題，即對資源利用的個體的空間偏好的平衡。公地悲劇中，每個牧民在利用草場資源對草場造成的污染都不能具體問責到其中某一個人，每個牧民都在危害草場，每個牧民也都在遭受其他牧民的侵害，承受因其他牧民行為造成的后果，這種利益之間相互混同的行為在外部性理論上稱作交互外部性。明晰產權使每個煙民再也不必受到來自其他人吸煙的危害，對私人財產和健康的侵犯既有悖于個體之間長期以來形成的相互尊重和信任的默契或者說是合理預期，也會使得己方在資源利用和開發過程中成本的增加。在完全的競爭市場經濟體系下，成本上升意味著市場份額的喪失，侵犯他人的權利則意味著市場信譽的喪失。無論如何，任何一個理性的資源所有權或者使用權人在這場博弈中最不能做的就是侵犯他人的權利，在一個認真對待權利的環境尤其如此。然而，還有一些方面需要考慮到，草場作為公共資源是可以免費提供給任何人的。政府對“公地悲劇”的介入除了如“圈地運動”式的將土地非配給個體之外，另外一種模式是將土地非配給團體。作為公共物品而言，其供給既可以是擁有資源的個體，還可以是將資源收歸自有的國家，甚至在中國模式下，土地還可以是農村集體所有，在此需要引入的基本理論是市場失靈，公共物品無主所有也是產權制度的模式之一，而實踐證明這種模式下市場不能發揮的調整作用，因而需要國家、需要政府、需要個體之間的利益制約，才有了第二種產權模式——土地私有。就市場供給與市場需求而言，私有化可以解決無序開采所造成的環境問題，使資源開發至少在市場機制下得以有序進行。然而，私有化的基本出發點是個人利益與眼前利益，這會因公共物品供給不足造成團體利益和長遠利益的損失。是的，產權固然能夠解決個體空間偏好下資源的開發與保護，是限制外部性擴散的不二良方，可惜的是市場體系卻不能妥善處理個體在時間偏好下對資源的供給與需求。

產權明晰對資源利用方式的優化在于個體有足夠的激勵，對自有財產的分階段的利用上進行更有效的安排，沒有哪一個采礦許可證、土地使用權證、取水許可證、林權證所有人會將自有資源一次性開采完畢，特別是當這種資源潛在的市場價值巨大，經濟利益無疑將促使個體在時間上分配好自己的資源利用權利。毫無疑問，即使是最為完備的市場體系，也不能提供足夠的公共服務。可悲的是，完美的市場體系也只存在于理論構想，有序的良性的市場競爭也只能是起到優化資源配置的作用，實踐中，市場更是受到各種因素的影響。家庭聯產承包責任制日顯吊詭，農用地價值日漸走低和工業、住宅用地收益的攀升使中國式的圈地運動已然呈現白日化狀態。一個理性的農民有如下三個選擇：第一，在自有地上建房，無論其是否是宅基地，以求得日后征地時的高額補償；第二，外出打工，養家糊口；第三，不顧土地特性的耕種或投入。總而言之，保護耕地、保護地理都是次要的。當前的土地所有和使用分立制度下，農民唯一要做的事情是使自己的短期利益最大化，只不過這個短期利益體現為三十年或者五十年罷了。市場教會了什么？投機還是投資？工業化思維還是傳統的農耕文化？現在看來，農民更傾向于去城市找市場淘金，既掏空了農村，又攪亂了城市。市場體系下的政府做了什么？圈地也是投機。從這個角度而言，對于住宅和工業用地征用的調控，對城市畸形擴張的治理都只能是治標不治本的策略。政府如果不認真考慮如何改善現階段的土地所有和使用制度，不考慮任何體制機制下農民的期望和預期，不考慮最原初意義上的公共資源——公平和正義的分配和再分配，則很難在這場博弈中獲得最終的勝利。

需要著重明確的是，公共物品是這樣一種商品：第一，需求總是大于供給；第二，所謂的商品是一種有使用價值和價值的物品或者服務，公共物品的價值卻與其使用價值嚴重背離。對任何公共物品而言，一旦開始向消費者提供服務，則很難阻止其他人消費到這些服務。這也是造成“搭便車”問題的原因之一。對公共環境例如臭氧層破壞和溫室效應這樣的全球性問題的處理可以視為是對公共環境的改善，任何一個國家都會因他國的行為而受益，公共服務的消費如此廉價因而自己可以坐享其成。這說明，公共物品的市場供給不足，這還說明，市場不足以解決環境問題，這需要國家。因而，第三種產權模式應運而生——國有化。在英國，國家將土地所有權劃歸私人所有之后，進而將土地的發展收歸自己所有，對已有的土地利用方式的任何改變都必須經由國家批準，且國家是受益一方。國家作為權利所有人，一方面對公共物品的供給量提供保障，使其穩定在其中一個比較恒定的水平，而后將提供這些公共物品的成本以稅收或者補貼的方式分散點享受這些服務的不特定的人當中，形成成本的轉嫁和分擔，實質上即國民收入的分配與再分配。另一方面，對提供公共產品的個體實行嚴格的資質認證以及價格管制，例如供水供氣，以及有觀點認為的鐵路運輸等等。就公共物品的需求而言，其普適性使得需求彈性保持低位，沒有誰會拒絕免費的午餐。而對營利性的個體或個體的集合而言，其產量的控制則取決于較低的稅率和較高的補貼。事實上，國家也正如其他任何一個企業所做的那樣，將公共物品的提供內化自己的成本直接納入了國民經濟收入的預算當中，這也是國家得以正常運行的所在。但是，正如市場失靈導致資源配置的無效率一樣，政府管制也可能造成配置的無效率。而兩者的公共點則是不恰當的激勵引發的短期的趨利行為。特殊的利益群體利用政治手段來從事所謂的權力尋租。于是，公共物品供給成了政客手中賺取個人利益的工具。國家作為資源的壟斷所有者，其能夠通過交易以獲得超過資源本身價值的高額利潤回報。這種行為增加了特殊利益集團的凈收益，卻常常導致社會作為整體的凈收益的降低，一個最基本的觀點認為，尋租行為的租金是對正常的市場價值的扭曲。提供公共物品的資質，限制公共物品的價格和供給源，都可能使部分小集體獲得超額利潤而使資源價值偏離正軌。因而，無論是單純的市場或者政府渠道都不可能使資源的開發與環境的保護達到有效配置。

水資源作為資源開發與污染防治的特殊存在將依托上文的模式加以著重論述。水資源本身存在稀缺的潛在可能性，這和任何可更新或不可更新的資源一樣。煤炭，石油，礦產，天然氣乃至地下水在將來都可能使用殆盡。對于這類資源而言，跨時段的分配與現階段的可循環利用都是要認真思考的問題。而水資源則不同，一方面，地球上的水的重復更新供應應由水文循環所支配，這是一種連續的水循環系統。雖然每年只有一部分經循環的水為人類所用，但通過這個系統，每年都有大量的水被循環。如果從全球角度簡單地加總可利用的淡水（總流量）供給量并與當前的消費量相比較，當前的供給量是消費量的十倍強。但是，這種統計卻形成了誤導，至少它掩蓋了需求增長的影響以及在世界部分地區已經出現的相當嚴峻的水資源匱乏狀況。另一方面，水的可行性供給來自兩類相當不同的資源——地表水和地下水。地表水由流淌在地球表面的江水、湖水及水庫中的淡水匯集而成。與之相比較。地下水則匯集在位于巖石下方的含水土層。一部分地下水通過雨水或融化的雪水滲透得以補充，但大部分則是通過長時間積累而形成。正是基于其位置原因，這些水一旦耗盡則再也不能得到補充。而地表水依托水循環，在不破壞其本身的自凈能力的前提下，循環利用是得以持續的，因而其既需要考慮空間的分配，又需要考慮時間的分配。鑒于地表水和地下水的不同屬性，即可更新于可耗竭之差異，對于地表水和地下水利用的方法也不盡相同，地下水的不可再生和可耗竭性使得對其的利用的保護的分析相對而言較為簡單，而且，部分更新較為緩慢的內陸湖泊甚或是沼澤都可以納入這一分析系統。事實上，資源的有效配置關乎著不同時空利益權衡，這甚至影響到代際的公平正義。因此，對地表水的分配則需要做細致的分析。任何一個地區的發展歷史中，水始終是一個重要的因素，城市的興盛而發展總是依托于河岸。隨著財產權的演變，早期對水的利用權逐漸形成當今的河岸土地所有權，即將水的使用權分配給那些毗連水的土地所有者。很實際的解決辦法，至少有足夠的水源使足夠的人口安頓下來。然而，人口增長就像一個幽靈影響各種資源的分配。就歷史的觀點而言，無論是水權還是其他的使用權分配都不斷在調整。最終的河岸所有權演變為古老的先占原則，水的優先權就像美國的西進運動與英國的圈地運動一樣貪婪與無恥，同樣的模式，政府加以調控形成如今的所有、使用與轉讓制度。以一個具體的例子，假設兩家企業都位于同一條河邊。第一家生產鋼材，而位于下游的另一家開度假酒店。兩家企業都要用到這條河流，雖然利用方法不一樣。鋼鐵廠把河流當做排污渠道，而酒店卻在河流上開展水上娛樂項目。水資源的占有與使用權的存在使得這兩家有足夠的法律支持去使用自有的權利。因而，如果這兩家企業的擁有者不同，那么很難達到對河流水資源的有效利用。因為鋼鐵廠沒有承擔酒店因為河流污染而導致客流減少的成本，它在作出生產決定的時候沒有動機會去考慮這項成本。結果，它很有可能想河流傾倒過多的廢物，這樣對河流水資源的有效配置就很難達到。當某些行為人的福利取決于他自身我的活動同時還取決于其他行為人的活動時，外部性產生。在兩家企業不進行協作或者信息不完全的情況下，實際上，沒有哪一次資源利用的沖突能夠以協作告終的，這是固有的市場缺陷。在沒有政府管制的情況下，盡管這種管制可能導致權力尋租或者腐敗，看不出鋼鐵廠有足夠的動機去關心酒店的收益如何。這種河流上下游的利益沖突關系在湄公河、多瑙河、萊茵河等問題上因為其國際性而顯得更為復雜，沒有一個有法律權威的機構能夠加以遏制或協調。然而，就本例而言，兩家企業的相互協商也許能夠得以妥善解決，或者，在利用該河流的范圍內形成一個穩定的聯盟將酒店因污染造成的損失內化為鋼鐵廠本身的生產成本，然而這種小團體的利益保障仍然不利于那些沒有進入這個聯盟的個體的利益，假如酒店能夠位于河流上游而鋼鐵廠的污染在下游，這既能解決二者在利益分配上的沖突，當然仍然不利于下游的生態環境和經濟利益，即使他們不是一個小團體，這也是國際河流水資源開發和水污染發展歷史所體現出來的過程，即不斷的將與河流利益相關的國家納入整個開發治理的體系的過程。

（作者簡介：李源（1986.9-）,男,湖北五峰縣人,武漢大學法學院環境與資源保護法學碩士研究生。)