基于系統(tǒng)論的獄務(wù)公開系統(tǒng)建設(shè)研究

項目課題組

一、獄務(wù)公開系統(tǒng)現(xiàn)狀分析

（一）我國獄務(wù)公開系統(tǒng)建設(shè)取得的成績

早在1998年初，浙江省監(jiān)獄系統(tǒng)在喬司監(jiān)獄、第二監(jiān)獄、第五監(jiān)獄開始獄務(wù)公開試點，并在此基礎(chǔ)上，形成了一整套完整的獄務(wù)公開制度。為了進一步保證監(jiān)獄正確執(zhí)行刑罰，維護國家法律的嚴肅性，加強執(zhí)法監(jiān)督制約機制，司法部1999年下發(fā)了《關(guān)于監(jiān)獄系統(tǒng)在執(zhí)行刑罰過程中實行“兩公開、一監(jiān)督”的規(guī)定（試行）》對“兩公開、一監(jiān)督”制度（即在嚴格遵守各項法律法規(guī)、規(guī)章制度的同時，公開執(zhí)法依據(jù)、程序，公開結(jié)果；主動接受有關(guān)部門及社會各界的廣泛監(jiān)督）的內(nèi)容、形式和組織領(lǐng)導(dǎo)做了明確規(guī)定。2001年，為了進一步規(guī)范獄務(wù)公開工作，推動獄務(wù)公開健康發(fā)展，司法部提出了《司法部關(guān)于在監(jiān)獄系統(tǒng)推行獄務(wù)公開的實施意見》，對獄務(wù)公開的指導(dǎo)思想和原則、公開的主要內(nèi)容和公開方式、監(jiān)督途徑和組織領(lǐng)導(dǎo)做了更為明確具體的規(guī)定，并提出了具體的工作要求。隨著獄務(wù)公開的不斷深入，各地監(jiān)所結(jié)合工作實際，推出了一些對獄務(wù)公開的新舉措。2003年河南省監(jiān)獄管理局在河南省第三監(jiān)獄舉辦“監(jiān)獄開放日”活動，60多名社會各界人士應(yīng)邀參觀監(jiān)獄，同服刑人員座談，開全國監(jiān)獄開放之先河。隨后全國各地監(jiān)獄陸續(xù)開始試點開放，山東滕州監(jiān)獄在2005年7月11日至16日，舉辦“會見開放周活動”，服刑人員的家屬在監(jiān)獄的組織下，進監(jiān)參觀。四川省監(jiān)獄系統(tǒng)于2009年推行“開放式監(jiān)獄建設(shè)”，分期分批地向社會開放部門監(jiān)獄，先在幾個監(jiān)獄試點，然后逐步推廣。2010年6月11日，廣東省監(jiān)獄系統(tǒng)首次在全國全省統(tǒng)一舉行“監(jiān)獄開放日”活動。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中對社會開放，被監(jiān)管人員親屬進入看守所參觀并與被監(jiān)管人員見面。2011年3月25日，安徽省監(jiān)獄局在蜀山監(jiān)獄舉行了“獄務(wù)公開、執(zhí)法監(jiān)督”監(jiān)獄開放日專題活動。在各地監(jiān)獄系統(tǒng)的努力下，各地獄務(wù)公開系統(tǒng)物質(zhì)設(shè)施不斷提高，獄務(wù)公開行為不斷規(guī)范，獄務(wù)公開制度不斷健全，獄務(wù)公開精神不斷升華，整個監(jiān)獄系統(tǒng)公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法的形象越來越得到社會的廣泛認可。

（二）我國獄務(wù)公開系統(tǒng)建設(shè)存在的問題

在取得巨大成績的同時，我國的獄務(wù)公開系統(tǒng)建設(shè)還存在以下不足：

1.獄務(wù)公開系統(tǒng)物質(zhì)層存在的主要問題。（1）獄務(wù)公開的物質(zhì)設(shè)施有待完善。由于歷史原因和地區(qū)差異，有些監(jiān)所在實施獄務(wù)公開方面具備了一定的物質(zhì)設(shè)施基礎(chǔ)，如公示欄、舉報箱、電話等，但還不是很完善，比如缺乏新聞發(fā)布中心，多媒體會客中心，尤其是監(jiān)獄內(nèi)網(wǎng)的建設(shè)，省一級的監(jiān)獄內(nèi)網(wǎng)還沒有實現(xiàn)完全覆蓋。 （2）獄務(wù)公開內(nèi)容和場所的廣度不夠。首先，獄務(wù)公開的內(nèi)容和信息有限；其次開放監(jiān)獄的數(shù)量只占總數(shù)的很小一部分；再次，主管部門選擇開放的監(jiān)獄大多為省級、部級文明監(jiān)獄，大量更需要開放與監(jiān)督的普通監(jiān)獄還沒有得到開放。

2.獄務(wù)公開系統(tǒng)行為層存在的主要問題。獄務(wù)公開系統(tǒng)行為隨意性較大。一方面，獄務(wù)公開主體對此項工作的開展情況極不平衡，有的已初具形態(tài)、步入正軌，有的還是一片空白；其次是在獄務(wù)公開工作的開展中局部存在短期行為，有“走過場”、“一陣風”、搞形式主義的現(xiàn)象，對如何使獄務(wù)公開工作持續(xù)發(fā)展下去，缺乏正確的認識、長遠打算和必要的措施，對獄務(wù)公開工作中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法問題沒有形成固定的反饋處理制度。另一方面，獄務(wù)公開對象的行為也不規(guī)范，由于缺乏必要的溝通，有的服刑人員親屬采取了過激的行為，如醫(yī)鬧、告狀、上訪、靜坐示威等，有的新聞媒體由于缺乏正常采訪渠道而導(dǎo)致失實報道，在社會公眾中產(chǎn)生了負面影響。

3.獄務(wù)公開系統(tǒng)制度層存在的主要問題。導(dǎo)致獄務(wù)公開行為隨意性較大的根本原因是缺乏明確統(tǒng)一制度規(guī)范。盡管司法部有關(guān)于獄務(wù)公開的規(guī)定和實施意見，但是國家法律規(guī)范層面的獄務(wù)公開制度沒有建立，更不用提關(guān)于具體操作的實施細則，這就造成各地獄務(wù)公開方式的極不統(tǒng)一，主觀隨意性較大。

4.獄務(wù)公開系統(tǒng)精神層存在的主要問題?！蔼z務(wù)公開”還沒有真正內(nèi)化為監(jiān)獄警察的職業(yè)道德規(guī)范。首先是認識不到獄務(wù)公開工作是我國法治建設(shè)的必然要求，看不到獄務(wù)公開工作的重大意義及其存在的長期性，認為獄務(wù)公開是一時的形勢需要，是應(yīng)景之作、階段性工作或突擊性工作；其次是仍用封閉、保守的觀念看問題，對獄務(wù)公開工作的社會化有異議，認為仍囿于高墻內(nèi)即可，沒必要對社會公開，監(jiān)獄執(zhí)法工作對社會公開無意義，是自找麻煩；再次是不少干警對獄務(wù)公開的認識還停留在比較淺顯的水平，認為搞獄務(wù)公開就是制訂一些制度，然后掛在墻上，或認為獄務(wù)公開就是出一期公開欄、掛一個舉報箱、設(shè)一部舉報電話，對實行獄務(wù)公開的深刻性、艱巨性認識不足，對獄務(wù)公開的內(nèi)涵缺乏深層次的理解。

二、獄務(wù)公開系統(tǒng)完善途徑研究

（一）獄務(wù)公開系統(tǒng)物質(zhì)層的完善途徑

1.不斷完善獄務(wù)公開所需要的物質(zhì)設(shè)施，如公開欄、廣播器材、報紙、電視、電話、觸摸屏、獄務(wù)公開手冊、宣傳材料、印刷器材和監(jiān)獄內(nèi)網(wǎng)等以及獄務(wù)公開所必須的其它物質(zhì)材料。這些條件完備就奠定了獄務(wù)公開的物質(zhì)基礎(chǔ)。當然我們要看到，物質(zhì)設(shè)施要受經(jīng)濟條件和其它條件的制約，各地各單位只能量力而行，逐步提高層次級別。

2.不斷擴大獄務(wù)公開的內(nèi)容和場所。應(yīng)當公開的信息應(yīng)包括：監(jiān)獄的性質(zhì)、任務(wù)和宗旨；服刑人員法定的權(quán)利和義務(wù)；服刑人員收監(jiān)的規(guī)定；服刑人員考核、分級處遇的條件和程序；服刑人員通信、會見的規(guī)定；服刑人員行政獎勵的條件、程序和結(jié)果；服刑人員行政處罰的條件、程序和結(jié)果；服刑人員減刑、假釋或又犯罪處理的條件、程序和結(jié)果；服刑人員暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序；服刑人員離監(jiān)探親的條件和程序；服刑人員申訴、控告、檢舉的處理；服刑人員生活衛(wèi)生的管理；服刑人員的教育改造；監(jiān)獄人民警察的法定權(quán)利、義務(wù)和紀律。

（二）獄務(wù)公開系統(tǒng)行為層的完善途徑

一方面，要統(tǒng)一規(guī)范獄務(wù)公開主體開展獄務(wù)公開工作的行為，杜絕不公開、假公開的不良行為，避免“走過場”、“一陣風”的短期行為。另一方面，要加強對服刑人員的教育和引導(dǎo)，使他們正確認識法定權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，對少數(shù)以“維權(quán)”為理由抗拒改造、甚至煽動親屬鬧事的罪犯，要及時依法懲處；要加強對服刑人員親屬、新聞媒體和社會公眾的正確引導(dǎo)和溝通，將其參與獄務(wù)公開的行為引導(dǎo)上理性的軌道。

（三）獄務(wù)公開系統(tǒng)制度層的完善途徑

通過立法對獄務(wù)公開進行明確、統(tǒng)一的制度規(guī)范，主要建立以下制度：

1.建立組織和責任制度。沒有一定的組織，必然使工作陷于無序狀態(tài)。獄務(wù)公開工作承擔主題的多元性、工作的有序性、層次性及各主體分工的差異性，決定了要實現(xiàn)獄務(wù)公開，監(jiān)獄必須設(shè)立由管教、生產(chǎn)、政工、紀檢監(jiān)察及財務(wù)、行政等部門參與的職責明確的組織來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)此項工作，監(jiān)區(qū)也應(yīng)根據(jù)需要指定人員負責此項工作，形成完整的組織工作體系，并明確相應(yīng)的責任。

2.嚴格考評和獎懲制度?？陀^公正的考評和獎優(yōu)罰劣是推動工作發(fā)展的動力來源。推行獄務(wù)公開也必須建立一定層級的考評機制，獎優(yōu)罰劣，這樣才能調(diào)動主體的積極性，激發(fā)主體的競爭意識，形成爭先創(chuàng)新、不甘落后的氛圍；才能使獄務(wù)公開的推行有持久不竭的動力；才能使獄務(wù)公開內(nèi)化為監(jiān)獄機關(guān)及廣大干警的自覺行為。

3.健全巡視員巡視制度。巡視員巡視制度是獄務(wù)公開的重要制度設(shè)計，它指的是由獨立的社會巡視員對監(jiān)獄進行獨立的巡視、檢查與監(jiān)督，聽取服刑人員的呼聲并保障其合法權(quán)益，同時監(jiān)督監(jiān)獄工作人員依法履行職責，防止侵犯人權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，發(fā)現(xiàn)問題并及時提出糾正意見的一種制度。我國監(jiān)獄巡視員的人員組成應(yīng)明確其“民間性”，在原有人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員的基礎(chǔ)上，應(yīng)擴大普通民眾代表的比例，加大吸收社區(qū)民眾代表、志愿者、非政府組織成員、律師這幾類人員加入到巡視員隊伍中來。

4.規(guī)范媒體采訪制度。媒體采訪制度指的是新聞媒體按照一定的程序和方式進入監(jiān)獄采集新聞信息，采訪監(jiān)獄工作人員和服刑人員，并對獲得的信息進行報道的制度。我國應(yīng)當積極構(gòu)建媒體采訪制度，使媒體能夠有效監(jiān)督監(jiān)獄的執(zhí)法活動與服刑人員人權(quán)保護狀況。

5.完善親屬探訪制度。親屬探訪制度是指被服刑人員的親屬按照一定的程序進入監(jiān)獄參觀，探視服刑人員的制度。從全國各地的實踐情況可以看出，服刑人員親屬的探訪不僅是可行的，而且是必要的，通過開放能免除服刑人員家屬的擔心，還可以很好地起到監(jiān)督監(jiān)獄工作的作用。

6.健全公眾參觀制度。公眾參觀制度是指由普通的公民按照一定的程序，進入監(jiān)獄參觀，了解監(jiān)獄執(zhí)法情況和服刑人員權(quán)益保障情況的一種制度。從我國現(xiàn)有的實踐情況來看，普通民眾參觀監(jiān)獄是和服刑人員親屬探訪一起在指定的“監(jiān)獄開放日”才能進行。其運行程序與探訪制度大體相同，包括：申請與登記、審批與挑選、進監(jiān)參觀、問題和意見的處理等具體制度規(guī)定。

（四）獄務(wù)公開系統(tǒng)精神層的完善途徑

1.統(tǒng)一思想，提高認識。做好任何工作都必須意識先行。因此，開展獄務(wù)公開工作，必須首先使全體監(jiān)獄警察，尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志明確獄務(wù)公開工作的意義和必要性，這樣才能使獄務(wù)公開工作被普遍重視、認同，才能使獄務(wù)公開工作的各項要求得以迅速落實，才能有一個積極主動的工作局面，才能形成一個群策群力、協(xié)同動作的工作群體，才能使獄務(wù)公開工作收到事半功倍、經(jīng)久不衰的效果，使獄務(wù)公開工作有一個良好的思想基礎(chǔ)。

2.注重素質(zhì)，更新觀念。獄務(wù)公開是法治的必然要求。它對監(jiān)獄主要執(zhí)法工作提出了系統(tǒng)的、明確的、法治化的標準，要把這些法治化的工作標準日?；?，一個至關(guān)重要的前提是廣大監(jiān)獄警察必須具備相應(yīng)的法治素質(zhì)。所以，推行獄務(wù)公開，必須高度重視廣大監(jiān)獄警察的法治素質(zhì)建設(shè)，認真開展法治素質(zhì)培訓(xùn)與教育，使其牢固掌握必備法治知識，樹立嚴格依法辦事觀念，并將“獄務(wù)公開”內(nèi)化為個人職業(yè)道德和價值觀念。

課題：本文為中央司法警官學(xué)院2011年院級課題項目（項目編號XYY201113）部分研究成果，主持人為郭遠遠，成員為王怡然、孫海杰、王謙、段慶。

注 釋：

[1]余言.在陽光下執(zhí)行刑罰——我國監(jiān)獄系統(tǒng)改革綜述[N].人民日報，1999-08-04.

[2]高志強，趙毅，苗時葵.首次“監(jiān)獄開放日”活動取得圓滿成功[J].監(jiān)獄工作研究，2003（06）.

[3]高一飛，廖勛橋.論監(jiān)所適度開放[J].南京大學(xué)法律評論，2011.

（作者單位：中央司法警官學(xué)院）