基于系統論的獄務公開系統建設研究

項目課題組

一、獄務公開系統現狀分析

（一）我國獄務公開系統建設取得的成績

早在1998年初，浙江省監獄系統在喬司監獄、第二監獄、第五監獄開始獄務公開試點，并在此基礎上，形成了一整套完整的獄務公開制度。為了進一步保證監獄正確執行刑罰，維護國家法律的嚴肅性，加強執法監督制約機制，司法部1999年下發了《關于監獄系統在執行刑罰過程中實行“兩公開、一監督”的規定（試行）》對“兩公開、一監督”制度（即在嚴格遵守各項法律法規、規章制度的同時，公開執法依據、程序，公開結果；主動接受有關部門及社會各界的廣泛監督）的內容、形式和組織領導做了明確規定。2001年，為了進一步規范獄務公開工作，推動獄務公開健康發展，司法部提出了《司法部關于在監獄系統推行獄務公開的實施意見》，對獄務公開的指導思想和原則、公開的主要內容和公開方式、監督途徑和組織領導做了更為明確具體的規定，并提出了具體的工作要求。隨著獄務公開的不斷深入，各地監所結合工作實際，推出了一些對獄務公開的新舉措。2003年河南省監獄管理局在河南省第三監獄舉辦“監獄開放日”活動，60多名社會各界人士應邀參觀監獄，同服刑人員座談，開全國監獄開放之先河。隨后全國各地監獄陸續開始試點開放，山東滕州監獄在2005年7月11日至16日，舉辦“會見開放周活動”，服刑人員的家屬在監獄的組織下，進監參觀。四川省監獄系統于2009年推行“開放式監獄建設”，分期分批地向社會開放部門監獄，先在幾個監獄試點，然后逐步推廣。2010年6月11日，廣東省監獄系統首次在全國全省統一舉行“監獄開放日”活動。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中對社會開放，被監管人員親屬進入看守所參觀并與被監管人員見面。2011年3月25日，安徽省監獄局在蜀山監獄舉行了“獄務公開、執法監督”監獄開放日專題活動。在各地監獄系統的努力下，各地獄務公開系統物質設施不斷提高，獄務公開行為不斷規范，獄務公開制度不斷健全，獄務公開精神不斷升華，整個監獄系統公正執法、廉潔執法、文明執法的形象越來越得到社會的廣泛認可。

（二）我國獄務公開系統建設存在的問題

在取得巨大成績的同時，我國的獄務公開系統建設還存在以下不足：

1.獄務公開系統物質層存在的主要問題。（1）獄務公開的物質設施有待完善。由于歷史原因和地區差異，有些監所在實施獄務公開方面具備了一定的物質設施基礎，如公示欄、舉報箱、電話等，但還不是很完善，比如缺乏新聞發布中心，多媒體會客中心，尤其是監獄內網的建設，省一級的監獄內網還沒有實現完全覆蓋。 （2）獄務公開內容和場所的廣度不夠。首先，獄務公開的內容和信息有限；其次開放監獄的數量只占總數的很小一部分；再次，主管部門選擇開放的監獄大多為省級、部級文明監獄，大量更需要開放與監督的普通監獄還沒有得到開放。

2.獄務公開系統行為層存在的主要問題。獄務公開系統行為隨意性較大。一方面，獄務公開主體對此項工作的開展情況極不平衡，有的已初具形態、步入正軌，有的還是一片空白；其次是在獄務公開工作的開展中局部存在短期行為，有“走過場”、“一陣風”、搞形式主義的現象，對如何使獄務公開工作持續發展下去，缺乏正確的認識、長遠打算和必要的措施，對獄務公開工作中發現的執法問題沒有形成固定的反饋處理制度。另一方面，獄務公開對象的行為也不規范，由于缺乏必要的溝通，有的服刑人員親屬采取了過激的行為，如醫鬧、告狀、上訪、靜坐示威等，有的新聞媒體由于缺乏正常采訪渠道而導致失實報道，在社會公眾中產生了負面影響。

3.獄務公開系統制度層存在的主要問題。導致獄務公開行為隨意性較大的根本原因是缺乏明確統一制度規范。盡管司法部有關于獄務公開的規定和實施意見，但是國家法律規范層面的獄務公開制度沒有建立，更不用提關于具體操作的實施細則，這就造成各地獄務公開方式的極不統一，主觀隨意性較大。

4.獄務公開系統精神層存在的主要問題?！蔼z務公開”還沒有真正內化為監獄警察的職業道德規范。首先是認識不到獄務公開工作是我國法治建設的必然要求，看不到獄務公開工作的重大意義及其存在的長期性，認為獄務公開是一時的形勢需要，是應景之作、階段性工作或突擊性工作；其次是仍用封閉、保守的觀念看問題，對獄務公開工作的社會化有異議，認為仍囿于高墻內即可，沒必要對社會公開，監獄執法工作對社會公開無意義，是自找麻煩；再次是不少干警對獄務公開的認識還停留在比較淺顯的水平，認為搞獄務公開就是制訂一些制度，然后掛在墻上，或認為獄務公開就是出一期公開欄、掛一個舉報箱、設一部舉報電話，對實行獄務公開的深刻性、艱巨性認識不足，對獄務公開的內涵缺乏深層次的理解。

二、獄務公開系統完善途徑研究

（一）獄務公開系統物質層的完善途徑

1.不斷完善獄務公開所需要的物質設施，如公開欄、廣播器材、報紙、電視、電話、觸摸屏、獄務公開手冊、宣傳材料、印刷器材和監獄內網等以及獄務公開所必須的其它物質材料。這些條件完備就奠定了獄務公開的物質基礎。當然我們要看到，物質設施要受經濟條件和其它條件的制約，各地各單位只能量力而行，逐步提高層次級別。

2.不斷擴大獄務公開的內容和場所。應當公開的信息應包括：監獄的性質、任務和宗旨；服刑人員法定的權利和義務；服刑人員收監的規定；服刑人員考核、分級處遇的條件和程序；服刑人員通信、會見的規定；服刑人員行政獎勵的條件、程序和結果；服刑人員行政處罰的條件、程序和結果；服刑人員減刑、假釋或又犯罪處理的條件、程序和結果；服刑人員暫予監外執行的條件和程序；服刑人員離監探親的條件和程序；服刑人員申訴、控告、檢舉的處理；服刑人員生活衛生的管理；服刑人員的教育改造；監獄人民警察的法定權利、義務和紀律。

（二）獄務公開系統行為層的完善途徑

一方面，要統一規范獄務公開主體開展獄務公開工作的行為，杜絕不公開、假公開的不良行為，避免“走過場”、“一陣風”的短期行為。另一方面，要加強對服刑人員的教育和引導，使他們正確認識法定權利和義務的關系，對少數以“維權”為理由抗拒改造、甚至煽動親屬鬧事的罪犯，要及時依法懲處；要加強對服刑人員親屬、新聞媒體和社會公眾的正確引導和溝通，將其參與獄務公開的行為引導上理性的軌道。

（三）獄務公開系統制度層的完善途徑

通過立法對獄務公開進行明確、統一的制度規范，主要建立以下制度：

1.建立組織和責任制度。沒有一定的組織，必然使工作陷于無序狀態。獄務公開工作承擔主題的多元性、工作的有序性、層次性及各主體分工的差異性，決定了要實現獄務公開，監獄必須設立由管教、生產、政工、紀檢監察及財務、行政等部門參與的職責明確的組織來統一領導、協調此項工作，監區也應根據需要指定人員負責此項工作，形成完整的組織工作體系，并明確相應的責任。

2.嚴格考評和獎懲制度。客觀公正的考評和獎優罰劣是推動工作發展的動力來源。推行獄務公開也必須建立一定層級的考評機制，獎優罰劣，這樣才能調動主體的積極性，激發主體的競爭意識，形成爭先創新、不甘落后的氛圍；才能使獄務公開的推行有持久不竭的動力；才能使獄務公開內化為監獄機關及廣大干警的自覺行為。

3.健全巡視員巡視制度。巡視員巡視制度是獄務公開的重要制度設計，它指的是由獨立的社會巡視員對監獄進行獨立的巡視、檢查與監督，聽取服刑人員的呼聲并保障其合法權益，同時監督監獄工作人員依法履行職責，防止侵犯人權現象的發生，發現問題并及時提出糾正意見的一種制度。我國監獄巡視員的人員組成應明確其“民間性”，在原有人大代表、政協委員、人民監督員的基礎上，應擴大普通民眾代表的比例，加大吸收社區民眾代表、志愿者、非政府組織成員、律師這幾類人員加入到巡視員隊伍中來。

4.規范媒體采訪制度。媒體采訪制度指的是新聞媒體按照一定的程序和方式進入監獄采集新聞信息，采訪監獄工作人員和服刑人員，并對獲得的信息進行報道的制度。我國應當積極構建媒體采訪制度，使媒體能夠有效監督監獄的執法活動與服刑人員人權保護狀況。

5.完善親屬探訪制度。親屬探訪制度是指被服刑人員的親屬按照一定的程序進入監獄參觀，探視服刑人員的制度。從全國各地的實踐情況可以看出，服刑人員親屬的探訪不僅是可行的，而且是必要的，通過開放能免除服刑人員家屬的擔心，還可以很好地起到監督監獄工作的作用。

6.健全公眾參觀制度。公眾參觀制度是指由普通的公民按照一定的程序，進入監獄參觀，了解監獄執法情況和服刑人員權益保障情況的一種制度。從我國現有的實踐情況來看，普通民眾參觀監獄是和服刑人員親屬探訪一起在指定的“監獄開放日”才能進行。其運行程序與探訪制度大體相同，包括：申請與登記、審批與挑選、進監參觀、問題和意見的處理等具體制度規定。

（四）獄務公開系統精神層的完善途徑

1.統一思想，提高認識。做好任何工作都必須意識先行。因此，開展獄務公開工作，必須首先使全體監獄警察，尤其是領導同志明確獄務公開工作的意義和必要性，這樣才能使獄務公開工作被普遍重視、認同，才能使獄務公開工作的各項要求得以迅速落實，才能有一個積極主動的工作局面，才能形成一個群策群力、協同動作的工作群體，才能使獄務公開工作收到事半功倍、經久不衰的效果，使獄務公開工作有一個良好的思想基礎。

2.注重素質，更新觀念。獄務公開是法治的必然要求。它對監獄主要執法工作提出了系統的、明確的、法治化的標準，要把這些法治化的工作標準日常化，一個至關重要的前提是廣大監獄警察必須具備相應的法治素質。所以，推行獄務公開，必須高度重視廣大監獄警察的法治素質建設，認真開展法治素質培訓與教育，使其牢固掌握必備法治知識，樹立嚴格依法辦事觀念，并將“獄務公開”內化為個人職業道德和價值觀念。

課題：本文為中央司法警官學院2011年院級課題項目（項目編號XYY201113）部分研究成果，主持人為郭遠遠，成員為王怡然、孫海杰、王謙、段慶。

注 釋：

[1]余言.在陽光下執行刑罰——我國監獄系統改革綜述[N].人民日報，1999-08-04.

[2]高志強，趙毅，苗時葵.首次“監獄開放日”活動取得圓滿成功[J].監獄工作研究，2003（06）.

[3]高一飛，廖勛橋.論監所適度開放[J].南京大學法律評論，2011.

（作者單位：中央司法警官學院）