云南農村弱勢群體社會救助體系建立的模式選擇

普艷杰 李克艷

摘要：文章分析了云南農村社會救助現狀和不足，提出應根據地區實際需求選擇不同的基礎性救助方式的觀點，認為云南應構建以農村特困戶救助制度和五保戶供養制度為基礎性救助方式，以災害救助和教育救助為輔助，以合作醫療、救濟性扶貧為補充，以加大力度推行農村最低生活保障制度為方向的符合云南經濟社會發展狀況的社會救助體系。

關鍵詞：農村；弱勢群體；社會救助體系

云南是一個農業省，截止2010年底有4596.6萬人，64.8%的居民住在農村。 其中有相當一部分人淪為弱勢群體，只有政府的政策、制度和農村弱勢群體的自強自立形成合力，才能有效解決其弱勢問題。因此，探討針對云南農村弱勢群體社會救助體系的構建就顯得十分必要。

一、云南省農村社會救助現狀分析

社會救助是當社會成員由于各種原因陷于社會生活困境或無法伸張其權益時，由國家和社會按照法定的程序和準則向其提供現金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排， 目前，云南尚未形成制度化和規范化的社會救助體系。

（一）農村最低生活保障制度

1998年,云南省在江川縣、彌勒縣開展了建立農村最低生活保障制度的試點。1999年，玉溪市1區8縣全面推開農村最低生活保障。 2007年，云南省人民政府發布《關于全面建立實施農村最低生活保障通知》在全省啟動農村最低生活保障制度，截至2010年全省進入最低生活保障范圍的農村居民達360萬人。筆者認為，盡管由于縣鄉財政困難重重，補助標準不高，但它對解決農村貧困人口的實際困難，穩定農村經濟社會發展起到了重要作用。

（二）農村五保供養制度

2010年云南省省政府批準實施《云南農村五保供養實施辦法》，讓全省22.1萬五保對象從中受益，省級補助標準由每人每月60元提高到80元。我省農村五保對象的供養方式主要有五保供養機構集中供養和居家分散供養兩種。 我省各地區經濟發展不平衡，經濟狀況較好的昆明、玉溪等地方政府分別補助每人每月40至60元配套資金，其他大部分地方政府，只對五保對象發放省級財政補助的每人每月80元，按此標準每人每天只有3元錢，就目前的物價水平，維持基本生存都很困難。

（三）農村醫療救助

我國農村醫療保障制度由新農合及農村醫療救助共同構成，前者面向所有農民，具有社會保險的性質；后者面向農村貧困人群，具有社會福利的性質，也是政府應履行的一項義務。2009年開始，我省著重開展住院醫療救助，逐步取消救助病種限制，按每人20元標準，全額資助全省農村“低保”對象、“五保”對象和25個邊境縣（市）的邊境行政村農民參加新型農村合作醫，確保困難群體享受農村新型合作醫療。 但仍存在需要醫療救助的人數龐大，納入醫療救助范圍比例不高、缺乏統一政策要求的醫療救助計劃等情況。

（四）農村特困戶扶貧救助

云南省，除玉溪市率先開展了農村低保工作外，大多數州市都實行定期定量和臨時救濟相結合的救助形式。2004年，云南省民政廳統一印制了50萬冊《農村特困戶救助證》下發各地，加強了對特困戶救濟的規范化管理。

（五）農村災害救助

云南省是個多災重災省份，2009年開始，云南嘗試建立災害救助應急體系，并爭取在每個村居委會配備1-2名災害信息員，建立救災物資儲備庫。但由于資金籌措渠道有限，受災范圍廣等原因，救災能力與災民實際需求之間存在較大落差。

（六）教育救助制度。

云南省農村家庭經濟困難中小學生約占學生總數的24%，約160萬人。在農村義務教育救助體系中，貧困生救助主要是實行“兩免一補”（即免費提供國家規定科目的教科書、免收雜費和對學生學習費用給予補助），并且在省政府主導下，云南各地州市縣也都安排有專項資金，用于補助貧困學生，解決貧困學生入學問題。

二、云南農村社會救助體系存在的問題

（一）缺乏規范性，未能上升到立法層面

目前，我國農村社會救助體系，隨意性強、缺乏規范性，很多制度未能建立起來，且主要解決的是基本生存問題。與農村弱勢群體主要問題相對應，我省的醫療救助、教育救助等還處于試點和探索階段，制度的權威性、穩定性得不到保證，導致執行過程中隨意性大，干群矛盾頻發。

（二）救助標準偏低，覆蓋面窄

云南地處我國西南邊陲，經濟實力與東部、中部地區相比有較大差距，所以，相對而言社會救助標準也存在一定差距。如：2009年全國農村低保對象年人均816元，月人均補助標準68元。而2009年，云南農村實際低保對象年人均720元，月人均補助標準60元。相比還有不小差距。此外，2009年云南農村人均收入低于1196元的農村貧困人口有555萬人，而本年度低保對象為338萬人，可見還有相當一部分貧困人口未納入低保范圍。

（三）救助資金來源渠道單一，資金嚴重不足

目前，云南省的社會救助資金主要依靠各級財政撥款，少量資金來源于社會捐助，福利彩票等，資金來源渠道單一。而云南的州市、縣兩級財政絕大多數能力有限，難以滿足不斷增加的社會救助資金的需求。隨著社會救助項目的增加、社會救助范圍的擴大、救助標準提高，資金缺口將日益增大。

（四）社會救助的管理和實施缺乏統籌

目前，各項社會救助制度的管理和實施缺乏統籌和協調。主要表現在：一是不同的單位或部門負責不同的社會救助制度的管理和實施，缺乏統一性。如，災害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助、農村困難救助等制度分屬于民政廳的不同部門管理。二是社會救助缺乏聯動機制，可能出現重復救助以及難以滿足救助對象的各種救助需求，導致資源的浪費與不足并存。

三、云南農村弱勢群體社會救助體系建構的模式選擇

從功能上來說，社會救助應具備保障救助對象基本生活和幫助救助對象提高自主脫貧能力的雙重功能。從對象上而言，當前我國農村的社會救助對象尚未明確化，筆者認為應確定為農村弱勢群體。從救助模式來看，現階段，政府與民間共同供給的福利多元模式是提高對農村弱勢群體救助效率、救助質量的基本模式。但社會救助體系中，不同救助方式執行不同的功能，應從地區實際狀況出發，確定不同的基礎性救助方式，因為基礎性救助方式的差異，決定了各省、市、自治區社會救助體系在組合、構成、運行過程中的區別，與地區發展水平相適應的基礎性救助方式有助于社會救助體系執行效率發揮。所以應根據我國各地經濟、社會發展狀況不均衡以及農村弱勢群體成因的不同選擇不同的農村社會救助模式。具體到云南，筆者認為現階段應在堅持政府主導，民政部門主管的前提下，動員社會力量參與，將云南農村弱勢群體的需求與不同社會救助方式相匹配，構建以農村特困戶救助制度和五保戶供養制度為基礎性救助方式，以災害救助和教育救助為輔助，以合作醫療、救濟性扶貧為補充，以逐步加大力度推行農村最低生活保障制度為方向的符合云南經濟社會發展狀況的社會救助體系。

（一）資金籌措與管理方式

救助資金的籌措效果直接決定著社會救助體系的覆蓋面，而資金的營運和人員的管理，則影響著社會救助體系整體功能的發揮。所以，應堅持政府主導、民間慈善團體、社會互助力量相結合的多元資金籌措與管理方式。

1.資金籌措

一是通過立法，建立社會救助資金按照各級財政增長幅度相應增長的機制，確保社會救助資金隨著云南省經濟發展和各地方財力的增長。

二是拓寬救助資金籌集渠道。如：福利彩票公益金每年應安排一定比例用于社會救助，根據被征地農民納入低保的實際，各級政府要將土地收益中的一定比例用于被征地農民的最低生活保障、醫療救助等方面的支出。

三是廣泛動員社會力量參與。對于經濟欠發達地區來說，政府應鼓勵社會互助，廣泛發動社會力量，通過優惠政策鼓勵機構和個人積極參與社會救助的募捐活動。比如，以企事業單位、個人捐贈資金為主興辦的五保供養機構，可以用其單位名稱或者個人姓名冠名等。

2.管理方式

一是統合各項社會救助項目的管理。比如：云南省已成立城鄉社會救助體系領導小組，應該建立各成員單位之間的信息共享機制，通報社會救助的實施情況，同時，領導小組應督促各執行單位相互配合做好社會救助工作。

二是配備專業工作人員，撥付合理的工作經費。社會救助工作是一個復雜的社會系統工程，省、市、縣、鄉、村委會五級都必須有足夠的專職工作人員，完成調查、審核救助對象、發放救助資金等工作。所以應增加從事專職社會救助工作人員的編制，吸收更多受過社會保障、社會工作等專業訓練的工作者加入救助工作隊伍。

（二）確定救助對象的方式

將農村社會救助范圍由只對絕對貧困人口的救助擴大到弱勢群體的救助，根據成為弱勢群體的原因，對其進行合理分類，以需求為標準進行差別救助。如對于生理性弱勢群體進行完全救濟，作為五保戶供養，或者發放養老金；對于自然性弱勢群體由國家和地方政府進行臨時、分散救助的同時，進行生產扶助，培養其自我發展能力；對于制度性弱勢群體，國家和政府應發放最低生活保障金，并對其進行相關職業技能培訓，同時在政策上作出傾斜，為其自我發展營造良好的政策環境。

（三）確立農村特困戶救濟和五保戶供養制度的基礎性地位

云南農村弱勢群體規模大，但地方財政狀況緊張，決定了現階段云南像東部6省市一樣實施農村最低生活保障制度為基礎性方式的救助體系時機尚未成熟，所以應該選擇特困戶救濟和五保戶供養制度為基礎性救助方式。

農村特困戶救濟制度定期定量救濟的特征決定了其資金來源不局限于地方財政預算，將其作為基礎性救助方式符合現階段云南經濟—社會發展狀況。

當前五保戶的生活水平普遍較低，農村五保供養制度有待進一步完善。首先，落實供養資金，將五保供養經費列入當地財政預算，建立五保供養標準隨著經濟發展與當地村民平均生活水平的提高而適時調整的自然增長機制。其次，提升農村五保戶的集中供養率。采取國家安排專項資金建設鄉鎮敬老院，以及引導、鼓勵社會力量興辦或資助農村敬老院建設。

（四）建立有效的災害救助機制

對于農村自然災害補償，應建立起政府救濟為主，災害保險和社會捐助為輔的風險分散和控制機制。一方面降低災民損失，另外也可以減少國家財政壓力。云南屬于自然災害較為嚴重的地區之一，政府在財政預算中預留自然災害救濟款的同時要幫助農民增強防災減災意識和農業防疫能力；宣傳農業災害保險相關知識；充分發揮各類農業科技院校的作用，建立培訓基地，把先進實用的農業科技送到農村基層工作者手中，使其真正發揮“新農村指導員”的功能，指導農民科學應對自然災害，減少災后損失。

（五）進一步建立和完善農村醫療救助制度

疾病是貧困戶長期致貧和難以脫貧的重點。衛生部資料顯示，20—30%的貧困農戶受到嚴重疾病摧殘，其中半數貧困農民被疾病折磨得一貧如洗，很多兒童死于營養不良。

要根據云南農村醫療保障的實際情況，逐步完善農村衛生醫療體系，建立多層次的農村醫療保障制度，尤其是不斷探索新型農村合作醫療制度，建立農民大病自助和政府救助相結合的有效機制，減少農村因病致貧和返貧的人數。與此同時，還應制定對農村弱勢群體參加醫療保險費用的減免政策，探尋將特殊病種納入醫療救助范疇的有效方式。

（六）探索推行農村最低生活保障制度的方向

根據云南省各地區實際情況，制定不同的農村低保標準；規范資金籌集渠道，建立資金保障機制，中央政府加大包括財力等各方面的支持力度，各級政府努力承擔應盡的責任和負擔。省級財政應提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難的縣、鄉；規范低保操作程序，加強資金籌措和監管，制定符合農村實際的，低保家庭收入核算方式；嚴格農村低保資金監管，防止截留、挪用、貪污農村低保資金；建立廣大農村群眾參與農村低保制度的制定和實施機制，以保證低保制度落到實處；積極探索將失地農民納入農村社會保障的可行性路徑。

救助農村弱勢群體是構建社會主義和諧社會的必然要求，社會救助制度作為公共產品，在其發展完善的進程中，政府是責任主體，應當起到主導作用，同時要發揮民間組織的作用，引導和激勵民間組織在政府缺位的環節發揮力量。同時要明確，改變云南農村弱勢群體的貧困狀況，需要政府、社會力量和弱勢群體自身形成合力，走救濟和扶貧相結合的道路。

課題：云南省哲學社會科學規劃課題——云南農村弱勢群體權利保護與社會救助體系建立研究。項目負責人：李克艷。

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（作者簡介：普艷杰（1983.10-），女，彝族，云南人，碩士，助教，曲靖師范學院政法學院，研究方向：社區社會工作；李克艷（1975.7-），女，云南人，碩士，副教授，曲靖師范學院政法學院，研究方向：訴訟法學。）