善治理論視角下基本公共服務公共性的流失及回歸

摘要：提供基本公共服務是政府的重要職能之一，但現實中公共服務的公共性流失現象卻十分嚴重。基于善治理論的視角，闡釋了基本公共服務公共性的體現、流失的表現及原因，并提出了公共性的回歸路徑。

關鍵詞：善治理論；基本公共服務；公共性流失

一、基本理論的闡釋及概念的界定

1.善治理論。根據俞可平先生的理論，治理是指在一個既定的范圍內運用權威來維持秩序，以滿足公眾的需要。從“統治”（government）到“治理”（governance），轉變的主要方面體現在權威的主體方面，即由單純的依靠政府機關，擴展至非政府甚至私人機構。“治理”所依賴的權威不是傳統政治文化中的政府的權威，而是一種合作網絡的權威。

“善治”（good governance）作為是治理過程中所追求的一種理想化狀態，本質上就是“使公共利益最大化的社會管理過程” 。公共利益的實現是以公共政策為載體的，而只有以公共性為基本出發點的公共政策才能滿足公共利益的要求。只有符合社會中多數個人或團體的意愿和利益的公共政策才能滿足公共性的要求。為了符合這一要求，公民在政治活動過程中的作用及其對公共政策的反應就不能被忽略，反而應給予高度的關注。善治作為一種政府與公民對公共生活進行合作管理的新型治理模式，通過還政于民，引導公民自愿參與、積極合作，從“善政”走向“善治”。善治在賦予了公民更多機會和權利參與政府公共政策活動過程的同時，也可以有效保障公共政策對于公共性的維護，實現公共利益最大化的根本要求。

基于善治理論的視角，研究公共政策的公共性的流失與回歸，不僅有助于充分認識公共行政過程中維護公共性的重要性，更有助于探索更加有效的治理模式。

2.公共性的內涵。“公共性”（ Publicness）具有豐富的內涵，在哲學、政治學、經濟學、管理學以及倫理學等領域都有所反映。西方學者哈貝馬斯認為公共性的產生源于社會領域的分化，公共性或公共領域是一種建立在社會公共領域和私人領域二元對立基礎上的獨特概念。公共性作為討論現代政府基本屬性和目的追求的一種重要工具，主要是探討政府在代行公民權力時，怎樣最大程度地體現公民的共同意志和增進公民的共同福祉。 從公共管理的視角來看，公共性是公共政策的邏輯起點和價值基準，并作為其核心目標貫穿于公共政策的始末。公共政策以實現公共利益為其應然的目標取向，因此公共性是公共政策的本質屬性。

“公共性”體現的是一種倫理規范和價值原則，其基本內涵包括三個維度——公益性、公正性和公開性 。公益性是指公共利益的實現是公共政策的首要原則和最終歸宿；公正性則意味著政府在公共服務和公共產品的提供方面，應本著公平的原則，確保分配的公正合理，防止歧視性的不平等；公開性強調的是公共政策的開放性和透明度。

具體來說，對于公共政策公共性的考察主要從主體、目標、管理對象、手段、結果等幾個方面入手。

3.基本公共服務的界定。公共服務（Public Service）作為新世紀公共行政和政府改革的核心理念，以合作為基礎，強調政府的服務性和公民的權利。公共服務屬于公共產品的范疇，包括基本公共服務和一般公共服務。所謂基本公共服務（Basic Public Service），是指“建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權為實現人的全面發展所需要的基本社會條件”。 換句話說，基本公共服務就是那些與民生密切相關的純公共服務，具體包括義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等方面。

二、基本公共服務公共性的體現

具體說來，基本公共服務的公共性主要體現在以下幾個方面：

1.基本公共服務價值取向的公共性。基本公共服務所要滿足的是公民最基本生存權和發展權，是大多數社會成員共同面對的、并引起社會普遍關注的公共問題。同時，最大限度的實現公共利益是其最終的目標。因此，從本質上來看，公共服務是對社會價值的權威性分配，是社會利益的集中反映。 基本公共服務實現的不是某個人或某個團體的利益，而是社會上大多數人的共同利益。所以可以說，公共性是基本公共服務的內在要求與核心價值。

2.服務責任主體的公共性。黨的十七大報告明確提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并要求“強化社會管理和公共服務”。提供公共服務是服務型政府的重要職責，通過提供那些市場機制無法有效供給的公共產品及服務，來滿足社會公共需求，從而維護社會安全及穩定。因此，提供基本公共服務是政府的主要職能之一。政府之所以成為基本公共服務的責任主體，一方面是因為基本公共服務的特殊屬性所決定的，基本公共服務所涉及到的都是公民最基本、最迫切的需求，必然要由政府這一強有力的主體來予以提供和保障；另一方面是由政府本身的特點所決定的，政府以國家強制力為支撐，有能力在全社會范圍內分配社會資源，實現公共服務的有效供給，以最低的成本消耗實現最大的公共利益。

3.服務對象的公共性。公民基本的生存權和發展權是由憲法所規定的基本權利，也就意味著，我們全體公民都平等地享有這些基本權利。因此基本公共服務的對象并不是，某個人或某個團體，而是具有公民身份的所有社會成員，是具有公共性的社會群體。

4.基本公共服務結果的公共性。2005年，我國政府在“十一五規劃”中首次明確突出了“公共服務均等化”的目標。基本公共服務均等化就是要讓全體社會成員都可以享受到水平相當的基本公共服務，以保障每一個社會成員最基本的生存權和發展權，從而實現社會的公平正義。

三、基本公共服務公共性流失的表現

根據以上分析，基本公共服務均等化是公共服務提供所追求的理想結果，然而現實結果卻不甚樂觀，公共服務公共性的流失已成為不爭的事實，主要表現在：

1.基本服務價值取向缺乏公益性和公正性。公平正義是政府履行職能、提供服務的核心價值理念。政府提供基本公共服務的目的是為了滿足全體公民的共同需要，而不是為某個人或某個利益集團謀取自身的利益。同時，也要求全體公民都有機會平等地享受到基本相同的公共服務。然而在現實中，服務的價值目標往往偏離了公共性的軌道，在不同利益主體相互博弈的過程中，政府逐漸淪為其維護自身利益的工具，服務提供的初衷也不再以大多數人的利益為準，而將自身的利益最大化作為出發點。出于對政績的追求，對自身利益的追逐，對公共資源的搶奪等目的，公共利益不僅得不到實現，很可能還會受到損害。

2.責任主體公共性的流失。提供公共服務是服務型政府的首要職能。公共服務本身所具有的非競爭性和非排他性的公共物品的屬性決定了其提供必須以政府為主導，追求自身利益最大化的市場主體無法實現公共服務的有效提供。

隨著新公共管理運動的興起，公共服務市場化的趨勢明顯加強，在堅持政府主導地位的基礎上，政府通過引入私人部門的管理方式以及市場機制，使私人部門參與到公共服務的提供過程中。但是在實際操作中，地方政府或部門限于自身利益的考慮，或者對政績的硬性要求，而盲目的夸大市場的作用，導致政府功能的弱化。同時，在公共服務的供給領域，私人組織的盈利性質是不會改變的，受自利性的趨勢，在私人利益與公共利益的博弈中必然選擇前者，而拋棄后者。

3.服務對象公平性的缺乏。一般來說公平的含義包括兩個方面——結果公平和機會公平，因此對于基本公共服務來說，不僅要保證結果的均等化，也要重視享有服務機會的公平合理。基本公共服務的對象具有普適性的特征，也就意味著任何人不論年齡、性別、受教育程度、健康狀況以及工作經驗等都應享受到基本相同的公共服務。然而由于歷史與現實的原因，我國城鄉之間、地區之間公共服務的差別巨大。

首先，城鄉人員享受的基本公共服務極不平等。由于城鄉二元經濟結構的長期存在，以及我國經濟發展過程中長期存在的農業反哺工業現象，其實質就是對工業、對城市的政策性傾斜，以犧牲農業和農民的利益為代價來換取工業的增長。這種政策導向的結果就是工業化大城市的發展與農業農村的持續落后的并存，限于經濟基礎的差異，在公共服務提供方面，城市與農村的自然地被拉大，從根本上限制了農民對國民經濟成果的公平分享。

其次，地區之間基本公共服務提供的不平等。經濟發展狀況的差別不僅體現在城鄉之間，我國不同地區間的差異也十分明顯。東部、中部和西部地區之間的經濟發展水平無法統一，反應在公共服務方面就是公共服務供給上的不均衡狀態。公共服務的不平等反過來又進一步加劇了其公共性的流失。

4.服務過程缺乏公開性。我國強調打造陽光型政府，這就要求政務的公開透明。政府提供基本公共服務過程中的政務公開就是指政府在運作過程中要本著公開的原則，將行為的依據、實施過程以及結果向社會公開。在實際操作過程中，程序的不透明、暗箱操作等現象仍然存在，監督機制形同虛設。公民的知情權缺少實現的途徑。

四、基本公共服務公共性流失的原因

1.公共權力的異化。所謂公共權力，是指在公共管理過程中，由政府官員及其相關部門掌握并行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。從本質上講，公共權利來源于人民，是公民的共同權力。可見，公共性既是公共權力的本質屬性，也是公共權力所追求的價值目標。在行政過程中，如果公共權力所追求就與維護的利益不是為大多數人所擁有的公共利益，其價值取向就發生了異化，即所謂的公共權力的異化。

公共權力發生異化的原因是多方面的。首先，公共選擇理論將經濟學中“理性經濟人”的假定移植到了政治學的領域，指出政治家、官員以及選民等作為公共選擇的參與者，同經濟活動中的個人并沒有本質上的區別，他們也是理性的，自利的，在選擇過程中，同樣會用最小的成本，做出最有利于自己的決策。同時，在行政過程中個利益集團也會從自身利益出發，通過各種手段企圖影響公共政策的制定和執行。這種情況下，尋租和腐敗現象的滋生必然使得公共政策與公共利益的背離。

其次，公共權利雖然是全體公民所共同擁有的，但在現實社會中，其行使不可能由全體公民直接完成，只能由公民的代表或委托人來完成，即委托代理制度。政府公務員的公共權力來源于人民的委托授權，但公務員在行使過程中往往不是出于公民利益最大化的考慮，而是完成所謂的工作任務，這種情形下，服務的質量和效率都會受到影響，公共性的流失也就不可避免。

2.對市場化的盲目追求。公共服務市場化是新公共管理運動的主要議題之一，人民企圖用市場的回歸來緩解不斷擴張的政府，提高效率。雖然市場化在一定程度上彌補了政府的缺陷，提高了效率，但在一定程度上也導致了公共性的流失。由于對市場的盲目信任，在市場化的推進過程中有些措施過于冒進，最終損害了社會公共利益。

3.監督機制的缺位。 我國公共服務的供給一般采取的是自上而下的決策機制，公民較少地參與決策過程，無從主動表達自己的利益。公民直接參政、表達利益的途徑和形式單一，渠道不暢通。政策執行過程中的監督制度也不健全。我國對行政機關的監督采用系統內監督和系統外監督的雙重體制。系統內的監督由于雙重領導體制的限制——上級監督機關的指導和同級黨政首腦的干預，導致監督功能的弱化。而人大的監督則由于缺乏可操作性，往往流于形式。系統外的監督主要是指社會輿論的監督，限于行政公開的程度，監督的效果也會受到影響。

五、基本公共服務公共性的回歸路徑

1.政府的角色和責任定位。在基本公共服務的供給過程中，政府應處于主導地位，尤其是涉及到人民群眾切身利益的基本公共服務部分。當然為了提高供給的效率，政府可以積極引導非公共部門參與到服務的提供過程中來，對其實行有效的監督，在確保公共利益的同時，實現資源的有效利用。

政府是公民行使公共權力的代表和委托者，出于權力和責任相統一的原則，政府應承擔相應的社會責任。強化公共行政主體的責任意識，將會對公務員產生一定的約束，樹立其權責明晰的意識，從而減少政策制定的失誤和執行的偏差，保證公共服務政策的公共性。

即政府應扮演好決策者、指導者和監督者的角色。

2.提高公眾的參與意識并建立順暢的民意表達機制。公共服務最根本的就是要實現社會公共利益，這就要求公民必須參與到其中。這就要求政府完善公民的參與渠道，保障公民意愿的順暢表達，并對政府的行為實行監督和評估。政府應促進協商機制的建立，在協商對話的基礎上，使公民和政府達成一致。另一方面，公民也應積極參與，而不是對一切采取漠視的態度，增強政治上的認同感。公民的政治冷漠是一種政治上的病態表現。公眾的廣泛參與將加強政府和民眾的溝通，使得所提供的公共服務真正的為民所需。

3.完善服務提供的程序化機制。所謂的程序化機制主要包括政務的公開制度和監督機制。首先、政務的公開是公共性的必然要求。強調行政的公開、透明，不僅是公民知情權和監督權實現的前提，也是杜絕腐敗和尋租現象的有力手段。其次,建立有效的監督機制。沒有約束的權力必然會被濫用，因此建立行之有效的監督機制是確保公權力公共性的應然選擇。在公共服務政策過程中，堅持體制內的監督與體制外的監督相結合，充分發揮多元化的監督手段，使政府的行政活動始終處于正常的軌道之上。

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(作者簡介：王辛梓（1988.8-），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市人，碩士研究生，武漢大學社會保障研究中心,主要從事社會保障研究。)