善治理論視角下基本公共服務(wù)公共性的流失及回歸

摘要：提供基本公共服務(wù)是政府的重要職能之一，但現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)的公共性流失現(xiàn)象卻十分嚴(yán)重。基于善治理論的視角，闡釋了基本公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)、流失的表現(xiàn)及原因，并提出了公共性的回歸路徑。

關(guān)鍵詞：善治理論；基本公共服務(wù)；公共性流失

一、基本理論的闡釋及概念的界定

1.善治理論。根據(jù)俞可平先生的理論，治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威來(lái)維持秩序，以滿足公眾的需要。從“統(tǒng)治”（government）到“治理”（governance），轉(zhuǎn)變的主要方面體現(xiàn)在權(quán)威的主體方面，即由單純的依靠政府機(jī)關(guān)，擴(kuò)展至非政府甚至私人機(jī)構(gòu)。“治理”所依賴的權(quán)威不是傳統(tǒng)政治文化中的政府的權(quán)威，而是一種合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

“善治”（good governance）作為是治理過(guò)程中所追求的一種理想化狀態(tài)，本質(zhì)上就是“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程” 。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以公共政策為載體的，而只有以公共性為基本出發(fā)點(diǎn)的公共政策才能滿足公共利益的要求。只有符合社會(huì)中多數(shù)個(gè)人或團(tuán)體的意愿和利益的公共政策才能滿足公共性的要求。為了符合這一要求，公民在政治活動(dòng)過(guò)程中的作用及其對(duì)公共政策的反應(yīng)就不能被忽略，反而應(yīng)給予高度的關(guān)注。善治作為一種政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理的新型治理模式，通過(guò)還政于民，引導(dǎo)公民自愿參與、積極合作，從“善政”走向“善治”。善治在賦予了公民更多機(jī)會(huì)和權(quán)利參與政府公共政策活動(dòng)過(guò)程的同時(shí)，也可以有效保障公共政策對(duì)于公共性的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。

基于善治理論的視角，研究公共政策的公共性的流失與回歸，不僅有助于充分認(rèn)識(shí)公共行政過(guò)程中維護(hù)公共性的重要性，更有助于探索更加有效的治理模式。

2.公共性的內(nèi)涵。“公共性”（ Publicness）具有豐富的內(nèi)涵，在哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及倫理學(xué)等領(lǐng)域都有所反映。西方學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為公共性的產(chǎn)生源于社會(huì)領(lǐng)域的分化，公共性或公共領(lǐng)域是一種建立在社會(huì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域二元對(duì)立基礎(chǔ)上的獨(dú)特概念。公共性作為討論現(xiàn)代政府基本屬性和目的追求的一種重要工具，主要是探討政府在代行公民權(quán)力時(shí)，怎樣最大程度地體現(xiàn)公民的共同意志和增進(jìn)公民的共同福祉。 從公共管理的視角來(lái)看，公共性是公共政策的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值基準(zhǔn)，并作為其核心目標(biāo)貫穿于公共政策的始末。公共政策以實(shí)現(xiàn)公共利益為其應(yīng)然的目標(biāo)取向，因此公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。

“公共性”體現(xiàn)的是一種倫理規(guī)范和價(jià)值原則，其基本內(nèi)涵包括三個(gè)維度——公益性、公正性和公開(kāi)性 。公益性是指公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策的首要原則和最終歸宿；公正性則意味著政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供方面，應(yīng)本著公平的原則，確保分配的公正合理，防止歧視性的不平等；公開(kāi)性強(qiáng)調(diào)的是公共政策的開(kāi)放性和透明度。

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于公共政策公共性的考察主要從主體、目標(biāo)、管理對(duì)象、手段、結(jié)果等幾個(gè)方面入手。

3.基本公共服務(wù)的界定。公共服務(wù)（Public Service）作為新世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的范疇，包括基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)（Basic Public Service），是指“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件”。 換句話說(shuō)，基本公共服務(wù)就是那些與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)，具體包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面。

二、基本公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)

具體說(shuō)來(lái)，基本公共服務(wù)的公共性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.基本公共服務(wù)價(jià)值取向的公共性。基本公共服務(wù)所要滿足的是公民最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是大多數(shù)社會(huì)成員共同面對(duì)的、并引起社會(huì)普遍關(guān)注的公共問(wèn)題。同時(shí)，最大限度的實(shí)現(xiàn)公共利益是其最終的目標(biāo)。因此，從本質(zhì)上來(lái)看，公共服務(wù)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，是社會(huì)利益的集中反映。 基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的不是某個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體的利益，而是社會(huì)上大多數(shù)人的共同利益。所以可以說(shuō)，公共性是基本公共服務(wù)的內(nèi)在要求與核心價(jià)值。

2.服務(wù)責(zé)任主體的公共性。黨的十七大報(bào)告明確提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并要求“強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)，通過(guò)提供那些市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效供給的公共產(chǎn)品及服務(wù)，來(lái)滿足社會(huì)公共需求，從而維護(hù)社會(huì)安全及穩(wěn)定。因此，提供基本公共服務(wù)是政府的主要職能之一。政府之所以成為基本公共服務(wù)的責(zé)任主體，一方面是因?yàn)榛竟卜?wù)的特殊屬性所決定的，基本公共服務(wù)所涉及到的都是公民最基本、最迫切的需求，必然要由政府這一強(qiáng)有力的主體來(lái)予以提供和保障；另一方面是由政府本身的特點(diǎn)所決定的，政府以國(guó)家強(qiáng)制力為支撐，有能力在全社會(huì)范圍內(nèi)分配社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，以最低的成本消耗實(shí)現(xiàn)最大的公共利益。

3.服務(wù)對(duì)象的公共性。公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是由憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，也就意味著，我們?nèi)w公民都平等地享有這些基本權(quán)利。因此基本公共服務(wù)的對(duì)象并不是，某個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體，而是具有公民身份的所有社會(huì)成員，是具有公共性的社會(huì)群體。

4.基本公共服務(wù)結(jié)果的公共性。2005年，我國(guó)政府在“十一五規(guī)劃”中首次明確突出了“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。基本公共服務(wù)均等化就是要讓全體社會(huì)成員都可以享受到水平相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以保障每一個(gè)社會(huì)成員最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

三、基本公共服務(wù)公共性流失的表現(xiàn)

根據(jù)以上分析，基本公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)提供所追求的理想結(jié)果，然而現(xiàn)實(shí)結(jié)果卻不甚樂(lè)觀，公共服務(wù)公共性的流失已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，主要表現(xiàn)在：

1.基本服務(wù)價(jià)值取向缺乏公益性和公正性。公平正義是政府履行職能、提供服務(wù)的核心價(jià)值理念。政府提供基本公共服務(wù)的目的是為了滿足全體公民的共同需要，而不是為某個(gè)人或某個(gè)利益集團(tuán)謀取自身的利益。同時(shí)，也要求全體公民都有機(jī)會(huì)平等地享受到基本相同的公共服務(wù)。然而在現(xiàn)實(shí)中，服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)往往偏離了公共性的軌道，在不同利益主體相互博弈的過(guò)程中，政府逐漸淪為其維護(hù)自身利益的工具，服務(wù)提供的初衷也不再以大多數(shù)人的利益為準(zhǔn)，而將自身的利益最大化作為出發(fā)點(diǎn)。出于對(duì)政績(jī)的追求，對(duì)自身利益的追逐，對(duì)公共資源的搶奪等目的，公共利益不僅得不到實(shí)現(xiàn)，很可能還會(huì)受到損害。

2.責(zé)任主體公共性的流失。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的首要職能。公共服務(wù)本身所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品的屬性決定了其提供必須以政府為主導(dǎo)，追求自身利益最大化的市場(chǎng)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效提供。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共服務(wù)市場(chǎng)化的趨勢(shì)明顯加強(qiáng)，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，政府通過(guò)引入私人部門(mén)的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制，使私人部門(mén)參與到公共服務(wù)的提供過(guò)程中。但是在實(shí)際操作中，地方政府或部門(mén)限于自身利益的考慮，或者對(duì)政績(jī)的硬性要求，而盲目的夸大市場(chǎng)的作用，導(dǎo)致政府功能的弱化。同時(shí)，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，私人組織的盈利性質(zhì)是不會(huì)改變的，受自利性的趨勢(shì)，在私人利益與公共利益的博弈中必然選擇前者，而拋棄后者。

3.服務(wù)對(duì)象公平性的缺乏。一般來(lái)說(shuō)公平的含義包括兩個(gè)方面——結(jié)果公平和機(jī)會(huì)公平，因此對(duì)于基本公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，不僅要保證結(jié)果的均等化，也要重視享有服務(wù)機(jī)會(huì)的公平合理。基本公共服務(wù)的對(duì)象具有普適性的特征，也就意味著任何人不論年齡、性別、受教育程度、健康狀況以及工作經(jīng)驗(yàn)等都應(yīng)享受到基本相同的公共服務(wù)。然而由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共服務(wù)的差別巨大。

首先，城鄉(xiāng)人員享受的基本公共服務(wù)極不平等。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在的農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)工業(yè)、對(duì)城市的政策性傾斜，以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取工業(yè)的增長(zhǎng)。這種政策導(dǎo)向的結(jié)果就是工業(yè)化大城市的發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)落后的并存，限于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異，在公共服務(wù)提供方面，城市與農(nóng)村的自然地被拉大，從根本上限制了農(nóng)民對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)成果的公平分享。

其次，地區(qū)之間基本公共服務(wù)提供的不平等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差別不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，我國(guó)不同地區(qū)間的差異也十分明顯。東部、中部和西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)法統(tǒng)一，反應(yīng)在公共服務(wù)方面就是公共服務(wù)供給上的不均衡狀態(tài)。公共服務(wù)的不平等反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加劇了其公共性的流失。

4.服務(wù)過(guò)程缺乏公開(kāi)性。我國(guó)強(qiáng)調(diào)打造陽(yáng)光型政府，這就要求政務(wù)的公開(kāi)透明。政府提供基本公共服務(wù)過(guò)程中的政務(wù)公開(kāi)就是指政府在運(yùn)作過(guò)程中要本著公開(kāi)的原則，將行為的依據(jù)、實(shí)施過(guò)程以及結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。在實(shí)際操作過(guò)程中，程序的不透明、暗箱操作等現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。公民的知情權(quán)缺少實(shí)現(xiàn)的途徑。

四、基本公共服務(wù)公共性流失的原因

1.公共權(quán)力的異化。所謂公共權(quán)力，是指在公共管理過(guò)程中，由政府官員及其相關(guān)部門(mén)掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。從本質(zhì)上講，公共權(quán)利來(lái)源于人民，是公民的共同權(quán)力。可見(jiàn)，公共性既是公共權(quán)力的本質(zhì)屬性，也是公共權(quán)力所追求的價(jià)值目標(biāo)。在行政過(guò)程中，如果公共權(quán)力所追求就與維護(hù)的利益不是為大多數(shù)人所擁有的公共利益，其價(jià)值取向就發(fā)生了異化，即所謂的公共權(quán)力的異化。

公共權(quán)力發(fā)生異化的原因是多方面的。首先，公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”的假定移植到了政治學(xué)的領(lǐng)域，指出政治家、官員以及選民等作為公共選擇的參與者，同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的個(gè)人并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，他們也是理性的，自利的，在選擇過(guò)程中，同樣會(huì)用最小的成本，做出最有利于自己的決策。同時(shí)，在行政過(guò)程中個(gè)利益集團(tuán)也會(huì)從自身利益出發(fā)，通過(guò)各種手段企圖影響公共政策的制定和執(zhí)行。這種情況下，尋租和腐敗現(xiàn)象的滋生必然使得公共政策與公共利益的背離。

其次，公共權(quán)利雖然是全體公民所共同擁有的，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，其行使不可能由全體公民直接完成，只能由公民的代表或委托人來(lái)完成，即委托代理制度。政府公務(wù)員的公共權(quán)力來(lái)源于人民的委托授權(quán)，但公務(wù)員在行使過(guò)程中往往不是出于公民利益最大化的考慮，而是完成所謂的工作任務(wù)，這種情形下，服務(wù)的質(zhì)量和效率都會(huì)受到影響，公共性的流失也就不可避免。

2.對(duì)市場(chǎng)化的盲目追求。公共服務(wù)市場(chǎng)化是新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要議題之一，人民企圖用市場(chǎng)的回歸來(lái)緩解不斷擴(kuò)張的政府，提高效率。雖然市場(chǎng)化在一定程度上彌補(bǔ)了政府的缺陷，提高了效率，但在一定程度上也導(dǎo)致了公共性的流失。由于對(duì)市場(chǎng)的盲目信任，在市場(chǎng)化的推進(jìn)過(guò)程中有些措施過(guò)于冒進(jìn)，最終損害了社會(huì)公共利益。

3.監(jiān)督機(jī)制的缺位。 我國(guó)公共服務(wù)的供給一般采取的是自上而下的決策機(jī)制，公民較少地參與決策過(guò)程，無(wú)從主動(dòng)表達(dá)自己的利益。公民直接參政、表達(dá)利益的途徑和形式單一，渠道不暢通。政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督制度也不健全。我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督采用系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督的雙重體制。系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督由于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的限制——上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和同級(jí)黨政首腦的干預(yù)，導(dǎo)致監(jiān)督功能的弱化。而人大的監(jiān)督則由于缺乏可操作性，往往流于形式。系統(tǒng)外的監(jiān)督主要是指社會(huì)輿論的監(jiān)督，限于行政公開(kāi)的程度，監(jiān)督的效果也會(huì)受到影響。

五、基本公共服務(wù)公共性的回歸路徑

1.政府的角色和責(zé)任定位。在基本公共服務(wù)的供給過(guò)程中，政府應(yīng)處于主導(dǎo)地位，尤其是涉及到人民群眾切身利益的基本公共服務(wù)部分。當(dāng)然為了提高供給的效率，政府可以積極引導(dǎo)非公共部門(mén)參與到服務(wù)的提供過(guò)程中來(lái)，對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督，在確保公共利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。

政府是公民行使公共權(quán)力的代表和委托者，出于權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。強(qiáng)化公共行政主體的責(zé)任意識(shí)，將會(huì)對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生一定的約束，樹(shù)立其權(quán)責(zé)明晰的意識(shí)，從而減少政策制定的失誤和執(zhí)行的偏差，保證公共服務(wù)政策的公共性。

即政府應(yīng)扮演好決策者、指導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色。

2.提高公眾的參與意識(shí)并建立順暢的民意表達(dá)機(jī)制。公共服務(wù)最根本的就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，這就要求公民必須參與到其中。這就要求政府完善公民的參與渠道，保障公民意愿的順暢表達(dá)，并對(duì)政府的行為實(shí)行監(jiān)督和評(píng)估。政府應(yīng)促進(jìn)協(xié)商機(jī)制的建立，在協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上，使公民和政府達(dá)成一致。另一方面，公民也應(yīng)積極參與，而不是對(duì)一切采取漠視的態(tài)度，增強(qiáng)政治上的認(rèn)同感。公民的政治冷漠是一種政治上的病態(tài)表現(xiàn)。公眾的廣泛參與將加強(qiáng)政府和民眾的溝通，使得所提供的公共服務(wù)真正的為民所需。

3.完善服務(wù)提供的程序化機(jī)制。所謂的程序化機(jī)制主要包括政務(wù)的公開(kāi)制度和監(jiān)督機(jī)制。首先、政務(wù)的公開(kāi)是公共性的必然要求。強(qiáng)調(diào)行政的公開(kāi)、透明，不僅是公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提，也是杜絕腐敗和尋租現(xiàn)象的有力手段。其次,建立有效的監(jiān)督機(jī)制。沒(méi)有約束的權(quán)力必然會(huì)被濫用，因此建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制是確保公權(quán)力公共性的應(yīng)然選擇。在公共服務(wù)政策過(guò)程中，堅(jiān)持體制內(nèi)的監(jiān)督與體制外的監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮多元化的監(jiān)督手段，使政府的行政活動(dòng)始終處于正常的軌道之上。

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(作者簡(jiǎn)介：王辛梓（1988.8-），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市人，碩士研究生，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心,主要從事社會(huì)保障研究。)