行政公益訴訟原告資格制度的建構

黃學賢 鄒宇

摘要：將我國行政公益訴訟主體劃分為以檢察機關為主體的第一層級和以公民、公益代表以及其他訴訟主體為主體的第二層級，進而通過立法、法律解釋等方式明確不同主體的原告資格，理順不同層級主體原告資格之間的關系，是行政公益訴訟原告資格制度建構的可行路徑。

關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；制度構建

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671—6604（2012）04—0083—02

目前我國已有的關于行政公益訴訟原告資格的討論主要集中于以下幾個方面：第一，現有法律制度有無對行政公益的原告資格問題加以規范。第二，可以賦予行政公益訴訟原告資格的主體范圍。

筆者認為應將行政公益訴訟原告資格的主體分為第一層級主體和第二層級主體。第一層級主體在行政公益訴訟處于較高層級，擁有比第二層級主體更多的權力，也承擔更多的義務，當第一第二層級主體同時向人民法院提起行政公益訴訟時，應優先受理第一層級主體的訴訟請求。具體而言：

第一，檢察機關是擁有行政公益訴訟原告資格第一層級的主體。我國檢察院是獨立于行政機關的國家機關，在權力性質上，檢察權力是一種司法權力。由此出發，檢察院提起行政公益訴訟即是其代表國家以原告身份行使法律賦予其法律監督權的要求。“我國憲法規定：‘人民檢察院依照法律獨立行使檢察權，不受行政機關，社會團體和個人干涉。說明在我國檢察院是獨立于行政機關的國家機關。這種超脫的法律地位決定了賦予檢察機關行政公益訴權可以更好地發揮其在行政公益訴訟中的積極作用。”“當國家利益受到侵害時，必須授權專門的機關代表國家進行追訴。”“人民法院作為審判機關，居于裁判者的地位，根據審訴分立的原則，也不可能去行使訴權；而人大及其常委會基于其國家機關的性質，不可能在享有立法權的同時，又去行使具體訴權，這與現代法治理念相違背。因此相較而言，只有檢察機關作為司法分立和制衡的代表，具有天然優勢，理應成為公共利益的代表”。由此看來，檢察院是行政公益訴訟的適格原告，并且相較其他適格原告，其提起行政公益訴訟有更多的優勢。

第二，公民、公益代表等是行政公益訴訟的第二層級主體。公民作為行政公益訴訟的訴訟主體是毫無疑問的。公民對于行政行為是否侵犯公共利益最具有發言權，因而也就理應擁有行政公益訴訟的原告資格。然而我們在賦予公民行政公益訴訟原告資格的同時，為防止濫訴等問題的發生，在賦予公民行政公益訴訟原告資格的同時也需要給予其一定的限制。除了公民以外，公益代表以及其他主體也可納入行政公益訴訟原告主體范圍之中。公益代表主要包括公益組織和公益代表人兩種類型。前者一般是指那些非政府的、不把利潤最大化當作首要目標且以社會公益事業為主要追求目標的社會組織。后者則是指在特定的情況下，經過特定的程序，由立法機關授權某些有志于維護公共利益，有著較為深厚法學素養的律師或法學家成為有獨特資格的公益訴訟人。由于公益訴訟人的訴訟經驗較為豐富，法學知識較為深厚，由其參與行政公益訴訟對于制止違法行為、保護公共利益無疑更為有利。

第三，在區分不同層級的行政訴訟原告主體資格的基礎上，應進一步理順不同主體作為原告起訴時的順位問題。具體而言，在檢察機關與公民以及其他組織之間的順位問題上，應區分不同情形分別處理：當行政機關行政行為以作為或不作為侵害公共利益且無人尋求救濟之時，人民檢察院應先向行政機關提出意見書，要求行政機關停止或者制止侵害公共利益的行為，在法定期間內，若行政機關未有所作為或者行為不得力，人民檢察院應當依照職權向人民法院提起行政公益訴訟。當公民向檢察機關請求其起訴行政機關行政行為以作為或不作為侵害公共利益時，檢察機關依照職權對公民請求進行判斷，判斷其要求是否合理，是否是為了公共利益而請求以及行政機關是否有侵害公共利益的行為，根據判斷結果來決定是否支持公民的起訴要求。如果確實有必要起訴，則可以依職權直接以自己名義對行政機關提起行政公益訴訟，如果公民所提出的請求并無合理性，檢察機關應當在規定的期間內向公民以書面形式進行回復，闡述其不起訴的理由。在法定公民可以直接提起的行政公益訴訟中，檢察機關在經公民申請，得到批準之后；或者認為確實有必要的情況下，支持公民起訴或者以從當事人身份參與提起行政公益訴訟，此時公民處于準原告的地位，可協助原告起訴行政機關，維護公共利益。

在公民或其他主體提起行政公益訴訟的情況下，同樣也應處分以下不同情形：在一般情況下，公民針對行政機關的作為或不作為侵犯公共利益的情況，應當提前向行政機關發出書面申訴，在行政機關無正當理由拒絕公民提出的申訴，或者在合理期間內不予答復、敷衍了事的，再向人民檢察院提出申訴，請求人民檢察院作為公益代表提起行政公益訴訟，如果人民檢察院在一定期間內，無正當理由拒絕提起訴訟或者不予答復，方可由公民以自己的名義向人民法院提起行政公益訴訟；在法律規定的特殊情況下，公民可以不必向檢察機關提出書面要求，直接以自己的名義向人民法院提出行政公益訴訟，一般主要是以納稅人身份提起訴訟；在緊急情況下，即若不提起訴訟將會造成公共利益的重大損失，公民可以直接向人民法院提起行政公益訴訟，這樣既限制了公民濫訴的情況，又保護了公共利益，有利于行政公益訴訟的理性發展和建立。

（責任編輯 徐丹）