我國文化產業政府規制的現狀與問題探析

摘 要：文化產業領域的外部性、自然壟斷性、信息不對稱、公共產品性及消費者偏好不合理等市場失靈現象，決定了政府必須對文化產業實施適當規制。但目前我國文化產業政府規制還存在規制法制建設滯后、規制體制不合理、規制方式存在缺陷、規制成本過高、規制權力缺乏制約等問題。為創新我國文化產業政府規制職能，應當完善文化產業政府規制的法律體系，健全文化產業政府規制的行為主體，構建適度型文化產業政府規制模式，提高文化產業政府規制的質量和效率，實現對規制者的有效規制。

關鍵詞：文化產業 政府規制 必要性 問題 對策

中圖分類號： G124文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０4－0039-09政府微觀規制簡稱政府規制或政府管制、政府監管，是市場經濟條件下國家干預政策的重要組成部分，與政府宏觀調控相對應。它是指政府為實現一定的公共政策目標，由具有法律地位的政府規制機構，依照一定的法律法規對微觀經濟主體（主要是企業）所采取的一系列行政管理與監督行為。政府規制按其性質和內容一般可分為經濟性規制和社會性規制兩大類。經濟性規制是指政府為防止資源配置的低效率和確保服務供給的公平性，對企業在價格、產量、進入和退出等方面的行為進行規范和限制。社會性規制是指政府為保障全體公民的安全、健康、衛生和防止公害、保護環境及確保教育、文化等社會福利而對社會經濟主體的行為進行規范和限制。正確認識文化產業政府規制的必要性，深入探討我國現行文化產業政府規制存在的主要問題及解決對策，提高文化產業政府規制的合理性和有效性，是推動我國文化產業大發展大繁榮面臨的一個關鍵而緊迫的課題。

1 文化產業政府規制的必要性

一方面，市場經濟都存在著市場失靈，而與其他許多產業相比，文化產業在市場配置資源方面效率明顯偏低；另一方面，政府規制能夠彌補市場失靈，提高市場主體活動效率，創造有利于經濟發展的市場環境，促進資源的優化配置和社會福利的改善。因此，政府必須對文化產業實施適當規制。具體而言，導致政府規制的文化產業市場失靈主要表現在以下幾方面：

1．1 文化市場的外部性

市場的外部性是指一個經濟主體的行為對其他經濟主體構成一定影響，而該主體又沒有根據這種影響產生的效果從其他主體得到報酬或向其他主體支付賠償，由此造成經濟活動的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不一致的現象。它實際上是經濟主體對他人福利施加的一種未在市場交易中反映出來的影響。外部性可分為正外部性與負外部性。當私人成本小于社會成本、私人收益大于社會收益時，稱為負外部性，反之則為正外部性。文化產業是一個具有很強外部性的產業，因為文化產品包含著豐富的知識、科技、價值、道德、審美、娛樂等思想內涵，具有一般物質產品所沒有的智慧、方法、道德和審美力量。合理的文化產品生產和消費，有利于保護文化資源，弘揚優秀民族文化，提高全體國民素質，帶動地區經濟發展，提高人民物質文化生活水平，從而使社會收益遠大于私人收益或部門收益，即產生正外部性。而不合理的文化產品生產和消費，則會帶來負外部性。在當代信息社會，文化產品內容傳播的外部性非常顯著。例如，在互聯網和廣播電視的強大影響之下，一個無名之輩可以一夜成名，一個正在上升中的企業也可能頃刻破產［1］。

由于外部性不能通過市場價格機制反映出來，因此現實生活中具有外部性的產品經常會出現供給不足和供給過度的問題，從而形成市場失靈，必須通過政府規制促進正外部性，減少乃至消除負外部性。政府可以對具有正外部性的文化產品和服務的提供者給予應有的補貼，而對具有負外部性的文化產品和服務的提供者給予必要的懲罰。例如，部分旅游企業不惜以破壞景區環境為代價拓展自身業務，這種行為也許對部門或私人而言會帶來更大的收益，但對于全社會而言，卻是成本遠大于收益。只有通過嚴格的政府規制，如市場監管、處罰乃至提起訴訟等措施，將外部不經濟行為所引發的費用轉化為企業內部成本，迫使負外部性內部化，才能有效規避這種行為。

1.2 文化產業的自然壟斷性

自然壟斷是指由于規模經濟的原因，一個行業由一家企業經營比兩家或兩家以上的企業經營成本更低。總體而言，文化產業具有較強的自然壟斷性，主要原因在于：第一，就文化產業核心層而言，文化資源稀缺，不可替代，不可分割，相互之間難以形成競爭；第二，大多數文化資源具有獨占性，從而形成進入壁壘。例如歷史文化資源，既具有不可再生性，也具有不可移植性；第三，文化產業是一個高固定成本、低邊際成本的產業。在文化產業的絕大多數門類里，當消費文化產品或接受文化服務的受眾群體變得十分龐大時，文化產品的平均成本往往很低。如影視制作業、報刊業、圖書出版業等等，都具有邊際成本遞減的特征。這種規模經濟的特性必然導致文化產業的高市場集中度和寡頭壟斷市場結構［2］。因此，文化產業滿足了自然壟斷產業所具有的資本投入的巨額性和經濟效益的規模性特征［3］312-313。

確保自由、公平的市場競爭秩序本是政府的基本責任，但一個行業一旦被認定具有自然壟斷性質，就不宜引入自由競爭機制，否則可能導致社會資源的浪費和市場秩序的混亂。自然壟斷行業的存在體現了壟斷的兩面性，決定了壟斷不應被一概而論地反對，從某種程度上講競爭的消極方面正是壟斷的積極方面［4］。然而，自然壟斷行業的生產經營者又容易憑借其壟斷地位攫取壟斷高額利潤，從而降低經濟活力，不能普遍、公平地滿足廣大消費者的需求。因此，政府應當針對文化產業的自然壟斷性，進行適宜的經濟性規制，以限制文化企業的壟斷價格，優化文化產業的分配格局，確保公平有序的市場環境，使文化產業發展符合社會福利普遍提高的要求。

1.3 文化市場的信息不對稱

市場有效運行的一個前提條件是所有當事人都具有充分的信息。但在現實經濟活動中，參與交易的雙方占有的關于交易對象（商品或服務）的信息往往是不對稱的，占有信息優勢的一方，會在利益驅動下利用自己的信息優勢去損害另一方的利益，因而出現“逆向選擇”或者“道德風險”［5］。由于文化市場的專業化水平很高，因此信息不對稱在文化產業領域普遍存在。文化消費者與文化企業相比，信息劣勢十分明顯，消費者的利益很容易受到壟斷企業的損害。某些文化企業在利益驅使下，大肆利用信息不對稱制造有償新聞、假新聞、虛假廣告、虛假信息等。例如，報紙發行量是報紙生產者制定廣告版面價格和廣告客戶做出購買決策的決定性因素之一，但我國還沒有真實披露報紙發行量的機制，報紙發行量是一個典型的信息不對稱問題。就是說，賣方（報社）充分了解報紙發行量，而買方（廣告客戶）卻沒有關于報紙發行量的真實信息。［6］191這種信息不對稱很容易使買賣雙方的行為發生各種變異，導致市場機制難以實現有效的資源配置。

文化市場的信息不對稱若得不到有效遏制，不僅文化市場交易無法公平進行，消費者難以得到公平合理的文化服務，信息弱勢一方的合法權益受到威脅，而且社會道德風氣也會被敗壞，文化產業的穩定和發展會受到嚴重影響。所以，政府應當對文化市場進行必要的信息規制，以保證消費者能夠得到公平合理的文化服務。政府可以運用其公共權力，通過建立必要的信息披露制度，或者直接提供相關信息，或者制定和實施文化產品和服務的質量標準等等，以弱化交易雙方的信息不對稱程度，其作用是無可替代的［7］。

1.4 文化產品的公共產品性

公共產品是可以供社會成員共同享用的產品，具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性，是指每個人對公共產品的消費不會影響其他人同時消費該產品及其從中獲得的效用；所謂非排他性，是指每個人在消費一種公共產品時，不能排除其他人消費這一產品（不論他們是否付費），或者排除的成本很高。按照公共產品所具有的“非競爭性”和“非排他性”分析，大多數文化產品都具有一定程度的公共產品屬性。如廣播、普通電視等屬于公共產品，報紙、雜志、有線電視和網絡等屬于準公共產品。

雖然公共產品是涉及公共利益、為公眾共同需要的產品，但公共產品的某些價值會由于消費者的搭便車行為而得不到市場體現，企業難以從市場獲得正常的價值補償，從而降低企業生產經營此類產品的積極性。“經濟人”的本性促使市場供給主體只愿意為那些付費的消費者提供相應的公共性文化產品，而忽視那些較低收入者對公共性文化產品的需求，特別是當市場提供優效性文化產品時，這種不公平現象顯得更為突出。另外，如果政府不加保護，文化產品也很容易被仿造、復制和侵權，因而投資文化產業往往要承擔較高的市場風險。這些問題單純依靠市場機制是無法有效調節的。因此，政府不僅要提供公共產品，還應當對公共產品的提供和交易過程進行規制。為防止市場供給主體在實現自身利潤目標過程中對于社會公正、公平的偏離，政府應該采取一定的措施抑制搭便車行為，對公共性文化產品的生產經營給予必要的扶持，以保障和增加其市場供給［6］191。

1.5 消費者偏好不合理

文化市場失靈還表現為消費者對某些文化產品的偏好不合理。一本優秀圖書可以讓人受益終身，而垃圾文化產品的泛濫則會對未成年人的身心健康產生極大危害。但在現實生活中，并不是每個消費者的需求都是合理的。經典名著在生活節奏日益加快的今天已經被普遍忽視和遺忘，粗制濫造而又包裝精美的時尚快餐文化產品卻吸引著大眾的眼球。更為嚴重的是，在文化市場上，一些受眾尤其是青少年嗜好飽含暴力、色情等刺激性內容的文化產品，而一些文化企業也傾向于提供此類產品和服務以攫取高額利潤，從而形成一種文化產品生產和消費的不良互動和惡性循環。而一些需要較高文化素養、專業知識和審美能力才能理解和欣賞的文化產品，如交響樂、芭蕾舞、學術著作等，反而處于市場競爭的劣勢地位。長此以往，大量的劣質文化產品將腐蝕人們的靈魂，導致大眾缺乏基本的人文精神、道德理性、審美能力和思想深度［2］。顯然，這樣的消費者偏好于己、于人、于社會都是不利的，也違背了文化產品的價值屬性，與人類文明進步的要求背道而馳。政府基于其擔負的社會責任，應當對此進行必要的規制，通過規范文化企業行為與指導受眾文化消費相結合的方式來矯正和減少消費者的不良偏好，解決文化產品生產和消費過程中存在的經濟效益與社會效益分離和倒掛的問題。

此外，在當今多種思想文化相互激蕩和競爭的全球化背景下，對文化產業進行有效的政府規制，也是維護國家文化主權和經濟利益，保障民族文化主體的自主性和主流意識形態地位的安全性以及促進對外文化交流的必然要求和重要手段。

2 我國文化產業政府規制存在的主要問題

我國文化產業是伴隨著改革開放的進程逐步興起、發展和壯大的，文化產業政府規制也隨之走過了從不自覺到自覺、從被動到主動、從個別到系統的發展演變過程。20世紀90年代以來，特別是進入21世紀以來，我國先后在文化產業的各個行業進行了不同程度的規制改革，出臺了一些規范、激勵和促進文化產業發展的政策和措施。這些改革主要包括兩個方面的內容：一是引入市場競爭機制，通過產權制度的改革，使國有文化企業成為市場經濟主體，在競爭中提高文化產業的自我發展能力；二是打破某些行業壁壘，允許多種經濟成分進入文化產業領域，以投資主體的多元化促進市場競爭，提高相關行業的經營效率，推動統一文化市場體系的形成和發展。

目前我國對文化產業的政府規制主要是政治、經濟上的規制。政治上的規制，主要是由于我國文化產業有相當一部分具有意識形態功能或道德教化功能，是解釋國家政策、引導社會輿論的工具，必須堅持為人民服務、為社會主義服務的大方向。國家制定了各種法律和制度，對文化產品的內容實施政府規制，以避免產生負面影響。如新聞媒體必須堅持正確的輿論導向，既要宣傳好黨的路線、方針、政策，當好耳目喉舌，又要反映廣大群眾的利益和心聲，實行有效的輿論監督。經濟方面的規制則主要表現為監督和保證文化企業守法經營，照章納稅［8］。

合理而高效的政府規制可以最大限度地減少市場主體的扭曲行為，保障文化產業的正常運行和健康發展，提高社會文化福利水平；而無效和不當的規制不但會阻礙文化產業的發展繁榮，還會因該產業的關聯效應過大而降低本國的經濟增長速度。目前我國文化產業還處于發展的初期，屬于國際競爭力較弱的幼稚產業。要促進我國文化產業的大發展大繁榮，使文化產業盡快成為國民經濟的支柱性產業，在文化產業政府規制的合理性、有效性上還存在一些亟需深入研究和認真解決的重大問題。

2.1 規制法制建設滯后

市場經濟是法治經濟，市場經濟條件下的政府規制應當依法施行。但我國文化產業政府規制法制建設明顯滯后于文化產業發展的需要，在許多方面暴露出不適應性，主要表現在：

第一，文化產業規制法律缺失較多，體系不健全。我國的文化產業規制立法還處于起步階段，多通過行政法規、規章、政策來調整文化產業發展，缺少全國人大的高層次立法。目前我國沒有綜合性的文化產業基本法，一些有效實施文化產業政府規制必不可少的相關法律如《新聞法》、《出版法》、《文藝演出法》、《廣播電視法》、《電影法》、《網絡法》、《圖書館法》等也都還沒有制定出臺。法律的缺失直接導致政府規制的制度化、規范化程度較低，規制政策缺乏應有的權威性和穩定性，有些規定朝令夕改，有些規定相互矛盾，常使規制者和被規制者都無所適從，規制質量和實效大打折扣。

第二，在法制功能上重保障，輕促進。總體而言，我國現有的文化產業政府規制法律法規，較多強調管理、限制和處罰，較少提及扶持、促進和引導；較多側重于官方的主導地位，較少著眼于民間力量的發掘與激勵。與世界上許多國家相比，目前我國法律對文化產業尤其是其中的弱質產業的扶持力度是偏低的［9］。這種在規制法律上對文化產業的保障與促進雙重作用之間的明顯偏頗，不僅不利于營造促進文化產業大發展大繁榮的良好社會環境，也極大地限制了法律規制本身的作用空間［10］。

第三，規制立法有明顯的行業和部門利益保護色彩。由于規制立法缺乏透明度，利益相關者參與不足，目前的法律法規大都以行業立法或行業法規作基礎，行業主管部門的立法權力與行業保護行為結合在一起，導致部門利益、局部利益保護合法化現象嚴重，法律法規的公共性、公正性和公平性比較差。許多壟斷性行業的立法都是由行業主管部門起草的，例如《電信管理條例》就是由原國家電信主管部門信息產業部負責起草的［3］340。在這樣的法制條件下，一些行業主管部門的官僚作風和效率低下問題十分突出，而壟斷企業則利用自己的行業或地區壟斷地位損害消費者利益和社會公共利益。

第四，有些法律規范缺乏可操作性。法律法規中有些規定過于籠統，概念不夠明確，針對性不強，行為規范沒有具體的界定標準，執行中難以準確把握，無法有效實施。如《娛樂場所管理條例》中規定禁止在娛樂場所從事含有宣揚淫穢、暴力、違背社會公德或者侮辱、誹謗他人等內容的活動，并規定了相應的處罰條款。但是，該法規列出的“淫穢”、“暴力”、“違背社會公德”等概念缺乏可操作的具體標準，市場稽查人員在執法時難以準確認定違法行為，使規制具有了很大的彈性和隨意性，也為規制中的腐敗行為留下了較大空間。

2.2 規制體制不合理

從我國現行文化管理體制來看，文化產業政府規制主體主要集中在宣傳、文化、新聞出版、廣電這幾個黨政部門，但工商、公安、衛生、稅務、環保、物價、計量等政府職能部門也都對文化產業具有一定的規制權力。可以說，現階段我國文化產業政府規制權歸屬于從中央到地方幾乎所有政府機關，屬于典型的多頭規制。這種規制體制存在明顯的不合理性。

第一，規制機構缺乏應有的獨立性、權威性和穩定性。主要的文化產業政府規制機構多是由上級部門的行政決定直接設立的，這些規制機構必須服從政府相關主管部門的命令和指示，并容易受到其他行政權力的干預，缺乏應有的獨立性和權威性，也無法實現規制職能的專門化。一些政府規制機構的組織結構隨著多次行政體制改革而頻繁變動，其組織定位和職能也不斷變化，規制作用難以充分發揮，規制能力也難以有效提高。

第二，各規制部門之間缺乏必要的統一協調性。由于多部門共同規制文化產業，缺乏統一的規制機構，規制權力分散，部門之間又缺乏規范有效的規制政策制定和執行的溝通協調機制，在規制職能上直接導致條塊分割、政出多門、職能交叉、權責不清、地方保護、各自為政、重復執法、寬嚴失度等弊端，規制政策不能形成有效的合力，政策效應弱化。多頭規制還經常造成規制利益沖突和權力濫用，不同規制部門之間爭權奪利，推諉扯皮，有利之事搶著管，無利之事都不管，導致有漏洞可鉆，有保護傘可尋，為設租、尋租活動提供了大量機會。

第三，政企不分導致規制不公。有些文化產業規制機構本身就是文化企業的主管部門，與被規制企業有著千絲萬縷的利益聯系，是規制者和文化企業利益代表雙重身份的合一，政企不分，政資不分，政事不分，管辦不分，規制者也是壟斷利益所得者。因而規制過程的部門利益化傾向嚴重，當部門內企業與部門外企業發生矛盾和糾紛時，相關規制機構難以作出客觀、公正的裁判，具有明顯偏向既得利益集團的傾向，從而導致文化產業的管理和運行機制扭曲，妨礙市場化資源配置機制的形成和文化產業的健康發展。

2.3 規制方式存在缺陷

恰當的規制方式能較好地協調和平衡消費者與被規制企業之間的利益關系，而不當的規制方式則會成為合法外衣下牟取暴利的工具和滋生腐敗的溫床。由于行政體制、文化體制的改革滯后于經濟體制的改革，我國現行的文化產業政府規制方式還存在一些嚴重缺陷。

第一，規制手段偏頗落后。目前我國的文化產業政府規制手段仍然以命令控制型為主，激勵型或市場化的規制手段運用較少，造成被規制企業內部的低效率。一些政府規制機構重市場準入審批，輕市場運營和市場退出監管，助長了文化企業與政府規制部門之間的博弈行為，損害投資者、消費者和國家利益的事件時有發生。規制執法上一些刮風式、運動式的臨時突擊做法仍經常被使用，甚至某個領導的一張批條或一個電話就可以對一個文化企業給予沒有法規和制度依據的處罰。規制手段上的偏頗和落后，極大地影響了政府規制的功效和信譽。

第二，有些規制行業進入壁壘過高。過于嚴格的準入規制不僅抑制了大量潛在競爭者的進入，同時也抑制了文化產業內部的競爭程度，導致經營不善的企業難以退出市場，從而既阻礙了市場配置資源機制的充分發揮，也必然導致和助長行業內現有企業的低效率。例如，20世紀90年代以來，我國對出版社實行非常嚴格的總量控制，原則上不審批新的出版社，這雖然使我國大部分出版社能夠長期維持較高的利潤水平，但卻導致整個出版業市場化進程的緩慢和資源配置的低效率。

第三，價格規制隨意性大。我國現行的自然壟斷行業價格由政府規制機構直接制定或批準，以被規制企業上報的成本和主管部門提出的調價方法為依據，缺乏科學的成本預測及復合方法，也無明確的量化的效率提高標準可循，更無合理的產業利潤率標準或投資回報率標準。作為價格規制機構的物價部門無法控制與價格變動相關的因素，也不參與市場進入、需求管理及運作成本的監控，形成了與被規制企業間信息嚴重不對稱的局面，致使定價結果的科學性受到影響，定價隨意性大［5］。某些文化產業規制部門還時常以規范和整頓市場秩序為由，操縱市場價格，為本部門壟斷企業牟取高額利潤。

第四，規制程序上缺乏必要的互動和參與。就政府規制程序而言，目前大部分公民、社會團體均無法實際參與重要政策的制定過程。盡管行政程序規則通常要求在實施政策前進行深入細致的聽證，但對于政策最初制定過程中的對質或參與，實際提供的機會很少，按照非正式程序制定重要規制決策的做法極其普遍而且令人無法信任［11］。

2.4 規制成本過高

現階段我國文化產業政府規制機構制定和執行規制政策的運作過程，總體而言是高成本、低效率，沒有實現文化資源配置的帕累托最優，造成社會資源的巨大浪費。

第一，規制費用上升過快，浪費嚴重。政府規制的成本包括立法成本和司法成本、舊制度的終結成本以及被規制企業承擔的成本，其綜合性成本相當高昂。由于文化產業政府規制范圍越來越廣，規制項目越來越細，規制機構的數量和規模越來越大，各種行政支出和規制費用也快速上升。而社會轉型期“缺位”、“錯位”、“越位”并存的不規范性規制，不僅因規制手續越來越繁瑣而加重企業負擔，而且造成設租、尋租活動中社會資源的巨大浪費。

第二，規制機構之間的協調成本居高不下。由于規制體制上的條塊分割，從中央到地方幾乎所有政府機關都擁有一定的文化產業規制權力，而且對同一生產經營行為的規制往往涉及多個政府機構，規制目標的差異和部門利益的爭奪使規制決策和執行過程中各規制機構之間的協調和整合成本居高不下。

第三，缺乏提高規制效率的有效機制。一方面，文化產業規制機構工作的壟斷性和任務的復雜性，使承擔制約任務和執行管理預算職能的部門和人員無法確切了解其真實的成本，進而使其不能準確評估自身的運行效率；另一方面，文化產業規制工作缺乏競爭和激勵機制，導致規制部門和人員沒有提高規制效率的外在壓力和內在動力［12］。

2.5 規制權力缺乏制約

政府規制者本是社會公共利益的代表，但有些規制者的興趣不是維護市場的公正，而是去設租。由于規制權力的存在，被規制者必然來尋租，從而形成權錢交易，使政府規制背離提高市場效率和增進社會福利的目的。對文化產業政府規制中的這類腐敗和失靈，我國還缺乏有效的監督制約機制。

第一，規制權力的行使缺乏必要的監督機制。我國目前還沒有建立起一套透明的行政決策和執行機制，公眾對缺乏透明度的權力行使難以進行有效監督。缺乏監督制約的權力必然產生腐敗。如果文化企業以法律武器對抗規制權力的濫用，則很可能導致“官司贏了，企業死了”的結果。在對規制權力既難以監督又無法抗拒的情況下，那些有條件的被規制企業往往不是采取努力提高產品和服務質量的方法去建立自己的市場信譽，而是以較低的成本去俘獲規制者，最終使一些規制者和被規制者都變成了規制的既得利益者，他們共同損害消費者和社會公眾的利益，從而與規制宗旨背道而馳［7］。

第二，規制政策制定權與執行權之間缺乏相互制約。我國的文化產業規制機構，一般都同時擁有規制政策的制定權和執行權，這必然使二者之間缺乏應有的相互制約作用，為規制者濫用自由裁量權，如有法不依、執法不嚴，或隨心所欲干預市場，甚至人為設租、尋租等創造了條件，而不利于被規制者和消費者利益的保護。為便于以權謀私和推卸責任，有時規制機構還故意將規制政策制定得含糊不清，因為政策越模糊，執行政策的部門和個人的權力就越大，執法的隨意性也就越大。實際上，在我國現階段絕大多數文化產業規制政策中，對規制者本身的限制性規定幾乎為空白。

第三，所有權與規制權的合一不利于公共利益的維護。我國政府既是國有企業的所有者，又是國有企業的規制者。作為企業所有者，它追求企業利益最大化；作為規制者，它又是社會公共利益的代表，對損害公共利益的行為應當進行限制和懲罰。由于規制權力與規制者經濟利益相聯系，當企業利益和公共利益發生矛盾時，規制者出于自身利益和部門利益的需要，往往成為企業利益的維護者，而漠視和損害公共利益。又由于公眾無法對規制者進行有效的監督和問責，規制中的許多腐敗、失靈和效率低下問題也難以被揭露、重視和改進。

3 我國文化產業政府規制職能的創新對策

按照現代市場經濟的制度安排邏輯，當市場失靈（即市場機制不能實現資源有效配置）時，就通過政府規制來修正和彌補市場機制的內在缺陷，發揮規制統籌資源配置的優勢；而當規制失靈（即政府規制不能提高市場效率和增進社會福利）時，就需要進行規制創新，糾正和克服政府規制體制、政策和手段中的種種弊端，調整和完善規制框架下政府、市場和社會的互動關系。規制創新“通過改善宏觀經濟的微觀市場基礎，追求長期持續的經濟績效，從而彌補宏觀調控的弱點，發揮經濟社會協調發展的長效機制作用”［14］。由于我國文化產業政府規制失靈還普遍存在，因此必須針對現行政府規制中存在的突出問題，創新和完善對文化產業的政府規制。

3.1 完善文化產業政府規制的法律體系

法律是規制治理的必要基礎和重要手段，法律體系的健全與否直接決定著政府規制的合理性和有效性。文化產業政府規制職能的創新應遵循立法先行的原則，依法推進規制變革和實施規制行為。必須盡快完善我國文化產業政府規制的法律體系，將規制的制定、執行、監督和糾錯都納入法治化管理和運行的軌道，使規制具有堅實可靠的法律依據和規范合理的實施程序，切實解決我國文化產業規制法制建設明顯滯后的問題。

文化產業規制立法要以憲法、相應的上位法和被規制對象實際狀況為依據，以彌補市場失靈、維護公共利益為目的，對市場經濟條件下文化產業政府規制的原則、對象、內容、范圍、方式、程序及規制機構的職能和權限等作出明確具體的規定。要堅持文化資源開發與保護并重的原則，抓緊研究制定文化產業基本法和專門法，細化相關法律條文，并配以更為嚴格、詳盡的技術標準，構建與國際規則和國際慣例相銜接的系統規范的法律法規群體，加大對文化市場違法行為的懲處力度，增強法律的嚴密性和可操作性。規制立法要切實貫徹民主原則，增強透明度，經過深入調研和聽證，廣泛征求社會各界意見，尤其要強化利益相關者的立法參與，平衡各方利益關系，克服行業保護傾向和地方保護主義。要完善文化產業政府規制目標體系，改變重保障、輕促進的法制功能傾向，充分體現助文、扶文、興文的立法精神，制定全國統一的文化產業促進法，將已被實踐證明行之有效的各種促進性文化產業政策措施（如政府直接投資扶持、稅收扶持、信貸扶持、獎勵扶持等）予以統一化、規范化、條文化、法律化。尤其要通過立法放寬各類文化市場準入，擴大投資主體范圍和經營范圍，加大對文化產業的稅收優惠，降低投資成本和風險，提高投資回報率，并且對不同所有制形式的文化企業一視同仁，徹底破除規制政策上的歧視性。要明確界定文化產業政府規制機構與其他行政機構之間的關系，構建公正合理的規制權力授予、行使、約束、監督和懲罰機制，以制度化、程序化保證規制行為的規范有效；盡量縮小政府規制行為的自由裁量權，增強規制的可預測性，防止規制機構濫用職權，解決規制機構權力過大的問題；健全市場主體的利益表達機制和權利保障機制，切實保護被規制者和消費者的合法權益。只有針對規制權力、市場經濟和文化產業的特點和現狀加強規制立法，才能真正從法律層面上解決文化產業政府規制中存在的角色錯位、職責越位和管理缺位問題，將依法規制落到實處。

3.2 健全文化產業政府規制的行為主體

規制行為主體的狀況，直接決定著規制的水平。要完善我國文化產業政府規制職能，必須健全其行為主體。

第一，設立相對獨立的綜合性規制機構。應當在科學定位政府文化職能的基礎上，組建相對獨立、權威、透明、公正、高效、可問責的綜合性文化產業政府規制機構。為此，一方面，在各類文化產業的政府規制中，都要通過深入轉換政府職能和文化企業的公司制改造真正實現政企分開，割斷規制機構與被規制企業之間的利益關系，從財政上保證規制機構有充足的活動經費，降低規制俘獲的可能性；另一方面，把宏觀調控與微觀規制職能分開，并對規制職能進行合理分類和界定的基礎上，將規制權力盡可能集中，設立主要由政府部門專業人士組成的利益中性的具有相對獨立地位的綜合性文化產業規制機構，實行統一執法，以解決規制主體機構重疊、職能交叉、權力分散、多頭管理等問題，做到職責明確和責任到位，防止和避免規制機構的自我膨脹。

第二，構建多元化的規制主體體系。單純依靠政府行政機關對文化產業進行規制，已不能適應現代社會治理和文化產業發展的需要。為提高規制的有效性，應打破政府獨家規制的局面，將部分規制職能由政府行政機關轉移到行業協會和中介機構，逐步實現規制主體的社會化、多元化，形成以政府為主導、非政府組織積極參與的新的文化產業規制主體體系。同時，要合理安排各規制主體間的權責分工，根據實際情況確定哪些規制職能由中央政府在全國范圍統一履行，哪些下放給地方政府；哪些規制職能由行政機關保留，哪些交給其他社會組織［15］。

第三，分設內容與載體規制機構。應當順應產業融合的態勢，借鑒發達國家的做法，針對文化產業核心層、外圍層和相關層的不同屬性和特點，實施文化產業內容與載體的分離規制，在載體（傳輸平臺或網絡）方面建立融合的規制框架，放松準入，促進競爭，而對內容的規制則重在維護意識形態的安全，從而在文化產業發展與意識形態安全之間求得新的均衡。按照這樣的改革思路，分設文化產業內容與載體規制機構，逐步理順和規范兩者的體系、職能和相互關系。同時，將文化產業的市場準入與市場監管職能適當分離，使審批與監管之間既彼此支持、配合，又相互制約、監督，以防止腐敗行為的發生，促進公平、公正的市場環境的形成。

3.3 構建適度型文化產業政府規制模式

在我國當前的社會轉型時期，政府管理微觀經濟和市場主體的規制政策和規制方法滯后于市場經濟的發展要求，文化產業同時面對著計劃經濟時代“全面規制”、“過度規制”、“規制主宰”的遺留影響和市場經濟帶來的新問題（既包括由市場機制本身缺陷所造成的市場失靈，也包括由市場經濟運行所需的配套制度、機制暫時缺失所造成的市場失靈），也就是“市場的失靈或半失靈，與規制的失靈或半失靈之間的交錯耦合與循環反饋”［16］。因此，我國文化產業政府規制創新的總體目標模式應是松緊結合，構建“適度型”規制模式，逐步完善其整體結構和運行機制，從而既促進文化產業發展，又維護社會公共利益，實現公平與效率的統籌兼顧、動態平衡和協調推進。具體而言，主要包括以下兩個方面相互結合的規制改革和創新：

第一，要放松和重構對文化產業的經濟性規制。只有市場機制的充分發揮和完善，才能實現文化產業的帕累托最優。所以，必須培育市場主體，促進市場競爭，完善市場進入和退出機制，打破條塊分割的市場格局，建立統一開放的市場體系，確立和強化市場在文化資源配置中的基礎性作用，為文化企業業務創新營造良好的外部環境。凡是可以引入競爭機制的行業，都應當堅決放松乃至取消阻礙有效競爭的規制措施；凡是市場、企業和社會能夠解決的問題，政府都不應當實行規制。對于那些政府確應有所管理但不必審批的事項，就要轉變管理方式，如降為核準或備案，并盡量充實政府的引導、監督、咨詢及其他服務職能。同時，應當結合政府職能創新和國有企業改革，遵循市場經濟的邏輯，在存在嚴重自然壟斷和信息不對稱的行業和環節重構經濟性規制（尤其是準入規制和價格規制），根據不同業務領域的特點實施分類規制，簡化程序，規范行為，并在擴大開放的基礎上探索和總結新的規制經驗，不斷優化規制政策。其目的在于找到政府規制與市場調節的最優組合，從而既克服市場失靈又克服政府失靈，使不同市場主體的利益關系趨向均衡。

第二，要強化和完善對文化產業的社會性規制。當前，文化市場上盜版、假冒、仿造、假新聞、有償新聞、虛假廣告、虛假信息、暴力色情、垃圾短信等的盛行和泛濫，以及資源的破壞和環境的污染，突顯了社會性規制的不得力，成為政府亟待解決的公共問題。因此，政府應當著力加強對知識產權保護、文化資源保護、消費者權益保護及文化產品和服務的內容、質量等方面的規制，促使文化產業經濟效益與社會效益相互協調、相互促進。應當制定和落實各類知識產權保護和文化資源保護的具體要求和下限規定，加大對侵犯知識產權、破壞文化資源行為的處罰力度。應當加強對文化產品的內容審查，遏制低俗、惡搞傾向的蔓延，加大對制造和傳播暴力、色情、恐怖、賭博、吸毒、教唆犯罪及危害社會公德等內容和信息的打擊力度，通過建立和完善科學規范的分類分級內容管理制度和體系，切實減少不良文化對社會公眾尤其是未成年人的傷害。為有效強化和細化政府對文化產業的社會性規制，在具體的規制環節上，也要改變傳統的被動檢查工作模式，堅持主動預防、關口前移的原則，逐步實現從源頭開始的全過程監控，以盡可能地避免危害結果的發生［15］。3.4 提高文化產業政府規制的質量和效率

目前，應主要從以下兩個方面提高我國文化產業政府規制的質量和效率：

第一，要在文化產業政府規制中引入成本—收益分析。文化產業政府規制涉及諸多方面的社會利益調整和福利得失，其綜合性社會效益往往無法直觀確定，因此，規制政策，尤其是具有重要影響的規制政策的出臺，都應當事先進行成本—收益分析。但我國文化產業規制政策的制定向來缺乏這種分析，因此，雖然立法成本較低，但執法和守法的成本卻很高昂，從而導致產業效率和社會福利的巨大損失。所以，應盡快構建綜合性的文化產業政府規制成本—收益指標體系和規制績效評估體系，切實將成本—收益分析納入規制政策制定過程并使之程序化、規范化，對規制政策帶來的或可能帶來的正面效應和負面影響進行系統評估，以此作為規制政策制定和調整的科學依據，從而逐步降低規制成本，提高規制效益。預期綜合性社會收益大于成本應當是規制設立的前提，如果評估結果表明成本大于收益，該項規制就不應當制定和實施。

第二，要轉變文化產業政府規制方式，推廣運用激勵性規制。規制方式直接影響規制績效。總體而言，我國傳統的文化產業政府規制方式成本高，效率低，收益差。因此，應當創新規制方式，更多地采用激勵性規制手段。所謂激勵性規制，就是利用市場化規制工具，為被規制者提供選擇和行動的機會，引導、激勵被規制者主動服從規制要求，從而實現規制目標［17］。在經濟性規制領域，針對現實中的信息不對稱問題和合謀現象（規制者被收買），應當結合行業特點積極引入和綜合運用提高文化企業激勵水平的規制措施，以取代或補充傳統規制方式，從而改善規制效果。如采用最高限價規制和社會契約規制可以誘導企業提高經營效率，采用特許投標規制和區域間競爭規制可以給予企業以競爭刺激等。在社會性規制領域，政府可以通過稅收、補貼等市場化規制工具，降低或提高從事某種特定活動的成本，以鼓勵被規制者作出政府所希望的行為或避免出現不合理的行為。尤其是在保護文化資源、優化文化環境等方面，有必要加大市場化規制工具的運用范圍和力度，綜合運用強制性規制方法和激勵性規制方法，增強文化企業服從規制的責任感和主動性，以確保政府規制政策目標的如期實現［15］。

3.5 實現對規制者的有效規制

政府規制權是集準立法權、執行權、自由裁量權、準司法權于一身的混合體，是一種更能突顯強制性、權威性的特殊權力。因此，要根治政府規制失靈，防止和糾正規制機構不作為和亂作為，就必須強化對規制者的規制，構建一套促使規制者以資源最優配置和社會福利最大化為規制目標和行為準則的規范體系。規制創新的最終歸結點就在于有效約束政府，保證其處于中立地位。而要實現對文化產業規制者的有效規制，除了前文論及的完善政府規制的法律體系、賦予規制機構以獨立性、將規制嚴格限定在市場失靈范圍并遵循成本—收益原則等對策以外，還應當采取以下針對性措施：

第一，建立對規制者規制的機構。為使規制機構公開、公正、高效地處理規制事務，需要專門的機構去監督和評估。因此，建立對文化產業規制者實行規制的機構，審查規制裁量權的運用和規制程序的執行，實施規制決策失誤問責和執行過錯追究，以之對作為“法定壟斷者”的規制者濫用權力加以限制，監視其是否按照社會福利最大化的要求去行動，促使其自覺遵守“法無授權即禁止”的公權力約束原則，是十分必要的。

第二，規制部門要健全信息公開披露制度。暗箱操作是我國政府行政管理的一大弊端。信息不對稱是永遠存在的，但不能過度，要保證法定的、必需的信息的正常披露和傳閱。文化產業政府規制部門應從高效便民的原則出發，公開所有業務活動，全盤公布影響決策的有關信息，并在實際決策公布前，提前預示該決策可能實施，接受監督，以避免同利益集團或政府官員達成私下協議。

第三，借鑒發達國家的相關約束方法。從20世紀80年代起，許多發達國家的國會和政府試圖對規制機構本身加以約束，主要的做法有：限制政府規制機構無效的或潛在有害的規章的數量；精簡規制機構數量；強調政府規制的公眾參與，尤其是專家參與；制定政府規制的預算等［18］。我們可以結合中國的國情，借鑒這些具體做法，強化對文化產業政府規制機構的立法、行政約束機制。

第四，加強對政府規制的社會監督。對文化產業政府規制的社會監督主要是文化企業、行業協會、新聞媒體及其他社會組織和個人，通過各種渠道，以多種形式，對規制者越權、不作為、濫用權力、執行不公、程序瑕疵、腐敗等侵犯被規制者合法權益、損害社會公共利益的行為所進行的監督。各種社會監督力量相互聯系，相互影響，形成一個社會監督體系。社會監督以監督主體的廣泛性為特征。由于文化產業政府規制的范圍十分廣泛，僅靠法律監督、行政監督難以達到理想的監督效果，這就決定了對文化產業政府規制來說，社會監督具有特別重要的作用［15］。參考文獻：

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