生態環境多元共治模式的阻力因素分析

[摘要]在生態環境多元共治模式中，各治理主體都有自己的利益和規則，當生態環境問題變得異常復雜，而彼此間的職責又不明確時，會造成多元共治關系失效，給多元共治模式有效運行帶來阻力。一般來說，構建多元共治的生態環境治理模式，關鍵在于客觀公正地分析各個阻力因素的來源和強弱。

[關鍵詞]生態環境；多元共治模式；阻力因素

[中圖分類號]D0-05[文獻標識碼]A[文章編號]1674-6848（2012）04-0095-07

[作者簡介]田千山（1982—），男，苗族，湖南麻陽人，中共韶關市委黨校黨建教研室講師、副主任，主要從事地方政府公共政策研究。（廣東韶關512026）

[基金項目]廣東省黨校哲學社會科學規劃項目“生態環境的多元共治模式與運行機制研究”（11GL04）的階段性成果。

一、問題的提出

當人們還在享受著改革開放以來宏觀經濟的快速增長、物質財富的巨大積累帶來的進步之時，生態環境惡化的問題就像一把達摩克利斯的利劍一般高懸于頭頂。它以一種更為隱敝的方式對人類的文明和生態系統構成嚴重的存在性威脅。以1962年美國海洋生物學者雷切爾·卡爾遜（Rachel Carson，或譯為卡森）女士的著作《寂靜的春天》一書的出版為起點，生態環境治理日益成為一門“顯學”，研究者眾多，成果也頗豐。相比于國外，國內學者對生態環境治理問題的研究起步較晚，但也不乏一些精品力作。由于學者們的理論基礎與研究視角存在差異，使得研究結論也不盡相同，但“多元共治”的生態環境治理模式顯然已在學術界達成共識。所謂生態環境的多元共治模式，是指政府、市場、公眾及社會其他主體能充分發揮各自優勢，采取分工、合作、協商等方式解決生態環境問題的全過程。其中，生態環境的多元主體治理如何有效整合、協調聯動、并形成合力，成為提高生態環境治理績效的關鍵。然而，在理論上認為切實可行的生態環境多元共治模式，在實踐層面卻舉步維艱，兩者嚴重脫節。因此，我們有必要深入分析究竟是什么樣的阻力因素導致這一結果，以便通過建立一套相對完善的運行機制，減少阻力的制約，使生態環境的多元共治模式得以順利推行并富有成效。

二、阻力因素分析

生態環境的多元共治模式，得益于政府、市場、社會等治理主體間的協商合作。但治理主體多元也意味著利益多元，因為每一個治理主體都有自己的利益和規劃；加之生態環境問題本身就復雜異常，特別是對于一些跨行政區域的生態環境問題，由于職責不明確，往往造成多元主體間協商合作關系的失調、失效，反而給多元共治的生態環境治理模式帶來阻力和障礙。一般而言，這些阻力主要來自多元治理主體之間（如府際間、政企間、政社間等）的利益博弈，來自多元治理主體間的信息障礙，以及多元治理主體在合作過程中出現的治理結構失效和本身的制度滯后等。

（一）利益博弈

生態環境問題的有效治理其實也是公共利益的實現過程，而公共利益不可能由單一的主體來代表和界定。因此，生態環境的治理主體必然要求是多元化的。這些多元化的治理主體各自代表不同的利益，如果不能有效協調各主體間的關系，會導致它們以自我利益為中心展開博弈。

1.府際間的利益博弈

“府際關系”是指“國內各級政府間和各地區政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系。”①基于這一認識，在生態環境治理中，府際間的利益博弈主要體現為以下兩種：一是中央政府與地方政府的利益博弈。目前，中央與地方政府間已不再是傳統意義上的“命令—服從”關系，而是代表不同利益的博弈主體，盡管彼此間的目標存在一致性，但差異性也不可避免。這是因為，地方政府在生態環境治理中的態度相對中央政府來說要復雜得多。一方面，地方政府要力圖實現區域利益的最大化，經濟發展自然是第一位的；另一方面，地方政府又是中央政策的貫徹執行者，對于中央所強調的經濟與社會的全局性、發展與環境的協調性等問題，表現出極度的糾結心理，往往一些地方會以獲取局部利益、短期利益為行動指南。二是各地區政府間的利益博弈。由于行政區域的劃分，使得一些結構復雜、范圍廣闊的環境資源（如森林、河流等）被人為地分割，并實施行政區域屬地管理。從全國范圍來看，任何地方生態環境治理的有效進行都意味著國家整體生態環境質量的提升。但在地方政府層面則不盡然，因為相對于鄰近地區，本地生態環境的治理效應存在溢出的可能，從成本角度考慮，其理性的選擇就是減少該公共產品的供給。

2.政企間的利益博弈

當企業處于一個沒有政府監管、市場高度自由的環境下，企業對于其自身所造成的生態環境污染問題可以選擇治理或不治理，且選擇不治理的可能性最大。因為，企業以獲取利潤最大化為永恒的目標，而治理生態環境污染問題需增加企業的生產成本，且這種行為是長期性和正外部性的，長此以往，企業將失去產品在市場上競爭的價格優勢，甚至導致企業破產。這就為政府的干預提供了充分的理由，而一旦政府對企業進行污染治理的責任實施監督并采取相應的措施對其行為進行“矯正”時，政府與企業間的監管與成本博弈就開始了。一般情況下，企業會擔憂治污成本的高昂，擔心隱瞞排污量被發現后的社會成本；而政府也會考慮強制企業治污后的收益。當政府疏于監控或企業自身感覺到治污成本較高時，企業一般會采取置之不理或降低治污標準來予以應付；而此時政府也會針對企業這一行為適時調整策略加以應對（如提高處罰額度甚至強制關停），企業則會再次以減少排污量或增加治污成本進行妥協，甚至直接行賄政府官員……如此反復博弈，直至政府與企業間找到平衡點。

3.政社間的利益博弈

新中國成立后的很長一段時間，存在“以政代社”、“以政管社”的政社不分現象，不可否認，這種社會管理體制在特定的歷史條件下對于鞏固新生的政權、加快社會主義建設步伐等起到一定的作用。但在改革開放三十多年后的今天，隨著社會主義市場經濟的不斷建立與完善，傳統社會管理體制的弊端也日益顯現。為此，“政社分離”就成為適應當前經濟社會發展的必然要求。在生態環境領域，近年來環保組織的增速較快，據中華環保聯會發布的《中國環保NGO藍皮書》顯示，截至2008年10月，全國共有環保民間組織3539家，其中：由政府發起成立的環保組織1309家，學校社團組織1382家，草根的環保組織有508家，國際環保組織駐中國的機構有90家。①有關專家預測，今后民間環保組織數量和參與人數將以每年10％至15％速度遞增。②這些環保組織以保護生態環境為宗旨，不以營利為目的，不具備行政權力。在面對政府治理生態環境中的無為、無效行為時，若單憑公民個體的力量去同政府交涉，其結果可想而知；而公民一旦結成擁有專業人士和先進技術以及一定經濟實力和社會影響力的社會環保組織時，它們就有實力同侵權者平等對話，并圍繞維護組織成員的合法權益開展工作，從而在某種程度上矯正強弱兩者實力失衡的狀態。

（二）信息障礙

信息通暢是實現多元共治的各主體間彼此有效溝通與整合的前提條件，但在生態環境治理中，由于政府與企業往往會從各自利益的角度出發，人為地制造一些信息公開不透明、傳輸渠道不暢通的問題，造成各治理主體間存在信任危機，進而制約并妨礙生態環境多元共治模式的順利進行。

1.信息公開不透明

信息公開是指政府和各種組織機構向社會公開或開放自己所擁有的信息，使其他組織機構和社會可以以任何正當的理由和盡可能簡便的方法獲得上述信息。在生態環境治理領域，環境信息公開的主體無外乎政府與企業，其透明的程度可以說是多元共治模式得以有效運行的關鍵性因素。我國信息公開尚處于起步階段，還存在諸多需要改進的地方。首先，是政府在信息公開時的不透明性。政府作為生態環境信息的制作者、管理者和法律授權的權威發布者，其地位是其他任何組織和團體無可比擬的。正因如此，政府往往以掌控信息的“主人”自居，將是否發布信息視為一種權力，而不是當成義務來履行。特別是一些官員錯誤地理解“公開為原則、不公開為例外”的精神，有意將“例外”的范疇擴大化，造成權威信息源的“空白”。其次，是企業在信息公開時的不透明性。企業既是社會財富的主要締造者，也是自然資源的主要消耗者，還是環境污染物的主要生產者。據統計，目前生態環境遭受的污染中有80%來自于企業。可以說，企業對于生態環境問題有著不可推卸的責任，理應將其生產流程、相關技術、排污情況、污染物的危害等方面信息公之于眾。然而，無論是出于自愿或是被迫，企業常常逃避環境信息公開，逃避承擔環境責任，都是從自身營利性的角度考慮，從而造成政府與社會無法全面了解企業的真實情況。

2.傳輸渠道不暢通

作為各治理主體間相互發送與接收信息的媒介物，傳輸渠道是否健全通暢是對生態環境問題進行準確監測、預防、快速反應和及時控制的前提條件，決定著多元共治的生態環境治理模式的運行質量與治理效果。當前，傳統的信息傳輸渠道如報紙、廣播、電視、展覽會等形式依然是政府、企業、社會間傳輸信息的主渠道，發揮著重要的作用。但我們也要看到，這種傳統的信息傳輸模式是以單向垂直傳輸為主要特點，是一種以行政性命令為表述的自上而下的單向傳輸，其缺陷也在于以政府為主的單調信息來源難以形成覆蓋全社會的生態環境信息網絡，缺乏信息反饋渠道。此外，現有的人民代表大會和中國人民政治協商會議等制度性渠道，由于渠道單一、渠道擁擠等問題，嚴重阻礙并降低了有用的生態環境信息的傳輸質量和傳輸速度。加之等級森嚴的科層體制使生態環境信息的傳輸環節相對繁瑣，特別是某些官員基于績效考核利己因素的考慮，往往人為地制造一些信息傳輸渠道不暢的問題。

同時，由于缺乏專門的機構和人員來管理生態環境信息，沒能從宏觀層面對生態環境的相關信息進行專門加工，造成生態環境信息在收集、分析、處理、傳遞、反饋和評估等方面，存在人員機構不到位、責任分工不明確、操作行為不規范等問題，因而加大了各治理主體間溝通和協商的成本，加劇了生態環境信息分析評估數據的科學性和真實性的風險，成為影響生態環境信息高效傳輸的又一重要因素。隨著互聯網技術的飛速發展，各治理主體本可充分利用原有的和新的信息傳輸媒介拓展自有的信息渠道,為生態環境信息的順暢傳輸提供便利，為各治理主體獲得便捷的信息打下良好基礎。但是，部分環保網站平臺在建立之后，普遍存在維護不夠、投入不足、更新不快等問題,特別是一些網站建設質量本身就不高、定位不準確、信息分類較混亂、兼容性差，造成人們在搜索相關信息時會耗費大量時間，甚至出現頁面瀏覽錯誤、亂碼或無法正常連接等。當然，經濟發展的水平、公眾受教育程度、企業的態度等也是造成各治理主體間“信息鴻溝”不斷加大的阻力因素。

（三）結構失效

在生態環境的多元共治模式中，結構為多元治理主體的協作提供了平臺，其有效與否，將對多元共治格局的構建產生最直接的影響。所謂結構，“是由各種相互關聯而又相互作用的角色構成的”。①此處的“角色”一詞，其涵蓋的意思決不單指多元共治主體那么簡單，更為重要的是，它強調了這些主體在生態環境治理中的實際作為。結構失效，即在生態環境治理中，各治理主體間的聯系與互動非但沒有形成動力，反而造成阻力，成為多元共治功能發揮的嚴重障礙。

1．決策效率低下

治理生態環境問題的相關決策，一般都是在掌握有限資源（如生態環境信息、人力、財力、物力）的條件下，通過對多種備選方案進行分析判斷和選擇決斷的基礎上作出的。在生態環境多元共治模式下，政府不再是向社會提供生態環境公共產品和公共服務的唯一權力中心，企業和社會組織只要能夠得到社會公眾的認可，均有機會成為提供該產品和服務的權力中心。這一多元共治的結構也正是一個滿足多種公共需求的組織架構，它的有效運行得益于社會中多元的治理主體基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、相互協作等互動關系，形成多元化的生態環境治理制度和組織模式。盡管在理論上，我們尋求通過多元治理主體的良性耦合使生態環境治理取得大于單要素之和的結果，即實現“1+1>2”；但由于社會公眾對生態環境進一步惡化的恐懼，以及對其在短期內有所改善的期待，使得多元治理主體在作出相應決策時，易受到來自決策體系內外部時間短、資源少的雙重壓力，最終限入“團體迷思”的困境。“所謂團體迷思，指團體在決策過程中，由于成員傾向讓自己的觀點與團體一致，因而令整個團體缺乏不同的思考角度，不能進行客觀分析。”①這種“團體迷思”對于生態環境的多元共治模式而言，是一種嚴重的共識性危機，要么導致各治理主體間無法作出有效的決策，要么導致各治理主體共同作出不合理甚至錯誤的決策，進而嚴重影響到多元共治結構的決策效率。

2．對立性沖突頻發

在由生態環境多元共治模式的治理結構中，企業、環保組織和社會公眾等不再僅僅被當做政府在生態環境治理中的工具來使用，不再只滿足于被動地消費公共產品和接受公共服務，而是要求參與到生態環境問題的治理過程中去，并且在多元共治中實現自由全面發展。與此同時，政府開始明白不能繼續將整個世界視為對象，而是應該當做自己的合作伙伴。于是，企業、環保組織和社會公眾等逐漸從支配性關系中走出來，享有與政府同等的地位，形成多元化的生態環境治理共同體。多元化治理主體的存在，也就意味著在生態環境治理中，各治理主體的專門化和自主化程度得到日益增強。正因如此，若按照形形色色的分化標準將其加以區分，會因為參與治理主體的越來越多而造成它們分化程度越來越高的局面，最終出現協調各治理主體間活動的問題變得越來越復雜。就政府而言，在其系統內部結構的運行上，部門分割和條塊沖突等問題會對多元共治的效果產生一系列負面影響，如部門之間的協作關系不明朗，條塊的職責劃分較為模糊等，造成實踐中時常出現條塊行動銜接配合不夠、協調困難等問題。與此同時，政府與其他治理主體之間的職責分工也不甚明確，政府過多地干預其他治理主體在解決生態環境問題中的工作，難以形成良性的多元共治格局。

3.結構穩定性擔憂

世界上不存在一成不變的事物，多元共治結構也是如此。多元共治穩定性的結構主要是指在生態環境治理中，多元治理主體之間的合作共治關系能夠長期維持。但在外界環境不斷發生變化的今天，這種多元共治的結構也將適時進行相應的調整。例如，政府與環保組織之間，政府受理性經濟人的影響，且政府決策者可能會被少數人的利益訴求所左右，致使在生態環境治理中出現“政府失靈”現象。除了在少數時候會通過公民投票方式對生態環境治理進行表決外，一般都是由少數社會精英（或政府官員、或公民代表）代表社會公眾作出決策。如果對這些社會精英沒有足夠的監督，就可能出現忽視甚至損害大多數人利益的情況。而環保組織也由于需要國家為其功能的實現提供必要的社會條件，即通過經濟發展為其提供資金，完善法律為其提供向導，繁榮文化為其提供支撐，因而過分依賴政府救濟，造成獨立性的嚴重不足。在多元共治結構中，政府與環保組織間相互依賴關系日益密切，一旦一方發生變故，導致治理不得力，那么彼此之間的合作互動關系也將面臨破裂，進而加劇社會對多元共治結構穩定性的擔憂。

（四）制度滯后

在現代社會中，制度的存在與否、質量的高低對人們政治生活和社會生活的方方面面起著舉足輕重的作用。在生態環境治理的多元共治模式中，也需要制度的規范和約束才能保證其正常運行和發揮效用。但是，現有的制度在一定程度上影響著多元共治模式的發展態勢。這里的“制度”，既包括了正式制度正效應的發揮和建設滯后所導致的“盲區”，也涵蓋了非正式制度（即“潛規則”）負效應的散發。

1.正式制度效用不足

正式制度包括從中央到地方制定頒布的有關生態環境治理的法律、法規和規章，它們是保證生態環境多元共治模式作用有效發揮的基本前提，其主要特征在于以國家強制力為后盾來保證這些法律法規的實施。但是，目前我國生態環境治理的法律法規體系建設相對滯后，影響了多元共治模式的推進。

在立法方面，相關法律缺乏配套的實施細則，現有法律關于各治理主體的法律責任的規定并不明確。改革開放后，我國逐步確立了在促進經濟發展的前提下兼顧生態環境保護的立法思想，經過多年的努力，已經建立了以《中華人民共和國環境保護法》為基礎，以各單項生態環境治理法律為主體，并以生態環境法規、規章、標準和國際性條約為重要組成部分的法律體系和政策體系。但這些法律政策更多地是建立在與計劃經濟體制相適應的基礎上，環境保護的意識尚差，相關法律制度很不完善。盡管社會主義市場經濟體制在今天已經建立并不斷完善，生態環境治理的主體也已呈多元化的趨勢，但與之相應的立法卻依然遵循成熟一條制定一條的原則，忽視了其先導性，許多法律條文明顯滯后，甚至與現實脫節，在解決新情況、新問題時往往造成無法可依。例如，對于污染源之一的工業污染，目前已有大量的法律法規在加以控制，但像農業污染和生活污染等這些過去沒有顯現的污染因素，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，其對生態環境的危害日益突顯，卻因缺乏應有的法律法規而對此無所適從。

在執法方面，生態環境治理的權力結構不統一導致生態環境治理工作缺乏統一與協調，不利于構建多元共治的生態環境治理格局。當前，我國針對生態環境治理的執法能力與水平較過去有了較大的提高，但執法隊伍人員少、裝備差、監控手段落后、運轉經費難保障等問題卻依然是導致監督管理不力的軟肋。特別是在治理生態環境問題的執法過程中，若要確保法律的有效實施，必以法的嚴肅性（權威性）為前提。但多元共治的各主體卻由于缺乏行政強制權（如查封、凍結、扣押、沒收、強制劃撥等），使得它們在面對層出不窮的違法行為時常感到力不從心或束手無策，難以有效地進行監督管理。

2.“潛規則”大行其道

非正式制度是指各治理主體在參與治理生態環境問題的實踐中無意識形成的并被彼此遵守的各種行為規則，包括傳統習慣、行為準則、倫理道德和意識形態等。非正式制度的產生時間要遠遠超過正式制度，因為只要有人與人之間的合作關系存在，就必然依賴非正式制度，而正式缺席卻是在國家和政府出現之后才誕生的。當然，并不是有了正式制度以后非正式制度就自然消失，盡管當前的正式制度已經林林種種，但也只是作為規范人與人之間合作關系的一部分，并非全部更不可能是唯一。從這一意義上說，正式制度的出現是非正式制度的支持與補充，兩者間的親和力越強，就越容易被人們所遵守、實施，反之則導致正式制度的普遍失效與無力。

對于生態環境治理而言，真正能夠讓多元共治效果得以充分發揮的制度恰恰是被生態環境組織、社會公眾等治理主體一致認同，并早就相互約定俗成的規定。而單單依賴國家的強制性權力才得以實施的法律制度，無論其在理論上有多成熟，表現得多公正，也逃脫不了失敗的結局。正如哈耶克所言：在一個傳統和慣例使人們的行為在很大的程度上都可以預期的社會中，強制力可降低到最低限度。也就是說，真正促進生態環境多元共治模式效用發揮的是非正式制度，而它也應當存在于各個治理主體的合作關系中，并且是理所當然、無可厚非的。

不可否認，正式制度也許會通過特定的手段對非正式制度進行變更、修正甚至消除，但對于非正式制度的改變卻是一個漫長的過程，而非一時之所能。比如，當政府過分地強調“生態環境保護”并采取極端的手段加以控制時，“靠山吃山，靠水吃水”的觀念肯定會讓人們通過規避法律或不遵守的形式予以直接或間接的抵制與拒絕。誠然，這種非正式制度也不可無限放大，當它成為生態環境治理中得到廣泛遵從的規矩，并背離公平正義的觀念，甚至侵犯主流意識形態或正式制度所代表的最廣大人民群眾的根本利益時，就會嚴重影響到正式制度效力的發揮，使生態環境治理中的多元共治模式偏離甚至脫離正常的運行軌道，嚴重阻礙其發展進程。①

三、結論

有效構建并運行多元共治的生態環境治理模式，關鍵在于能客觀地分析各個阻力因素的來源與強弱，“協作的需要源于參與者的相互依賴，因為每個參與者擁有完成一項任務所需的不同類型和不同層次的技術和資源”。②縱觀生態環境的多元共治模式，其合作共治主要包括兩個方面的問題：一個是各治理主體的自身建設問題；另一個是各治理主體間的互動銜接問題。推進生態環境多元共治模式真實效用的發揮，必須以解決上述兩方面問題為切入點，不斷促進各治理主體間的正和博弈，優化共治組織結構，實現生態環境信息的彼此共享，強化制度建設。總之，構建生態環境的多元共治模式，其格局的形成必須要以客觀公正地界定各治理主體的權力和責任為前提，通過制度的建立健全和組織結構的創新等方式，在各治理主體間不斷確立以權力和權利互動為主的合作共治關系，以政府的改革、組織的壯大、公眾的覺醒、市場的完善為發展動力，提升合作共治能力，強化合作紐帶，避免因多元治理主體間的不合作、不協調導致甚至加劇生態環境問題的進一步惡化。

①林尚立：《國內政府間關系》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第22頁。

①《中國環保NGO爭議中快速發展面臨注冊無門窘境》，中國新聞網，http://www.china news. com/gn/2011/05-07/3023593.shtm1.

②《環保民間組織數量和人數將以10%至15%速度遞增》，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/28/content_5261315.htm.

①（美）加布里埃爾·A. 阿爾蒙德、小G. 賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年版，第14頁。

①夏美武、趙軍鋒：《危機管理中多元協作的動力與阻力分析》，《江海學刊》2011年第6期。

①朱義坤：《公司治理制度的多元結構》，《暨南學報（哲學社會科學）》1998年第4期。

②（美）羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》，李玲玲、鄞益奮譯，北京：北京大學出版社，2007年版，第33頁。

責任編輯：王俊