我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的制度缺失與對(duì)策研究

張茂林

摘要我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)一再落空，根本原因在于制度缺失，主要表現(xiàn)在教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和執(zhí)行監(jiān)督缺失，確保教育財(cái)政投入需要從這三個(gè)方面進(jìn)行有效的制度安排。

關(guān)鍵詞教育財(cái)政投入目標(biāo)制度缺失制度安排

中圖分類(lèi)號(hào)：G526文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2011年6月29日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》，目的在于落實(shí)2010年新綱要提出的我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)。溫總理在2012年3月5日政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，2012年中央財(cái)政已按全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算，地方財(cái)政也要相應(yīng)安排，確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。其實(shí)，早在1993年我國(guó)政府就提出了該目標(biāo)，此后也多次強(qiáng)調(diào)，為什么4%目標(biāo)一再落空呢？

1對(duì)我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的回顧與分析

對(duì)我國(guó)教育財(cái)政投入4%目標(biāo)的產(chǎn)生和推延進(jìn)行回顧和總結(jié)，可以為落實(shí)教育財(cái)政投入提供有益的借鑒。

（1）教育財(cái)政投入4%目標(biāo)的確定。1978年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為2.60%，1987年為2.90%，①1988年，為了研究制定20世紀(jì)末我國(guó)教育改革和發(fā)展綱要，原國(guó)家教委成立了教育工作研討小組，下設(shè)了“教育經(jīng)費(fèi)研討小組”。該小組參照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)和慣例，考慮到世界發(fā)展中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）②的比例在20世紀(jì)80年代中期平均已達(dá)到4%的狀況，以及當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)已接近3%的實(shí)際，向黨中央、國(guó)務(wù)院提出了“我國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款在國(guó)民生產(chǎn)總值內(nèi)應(yīng)有一個(gè)比例，這個(gè)比例在90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國(guó)家4%的水平”的建議。1992年，在國(guó)務(wù)院兩次常務(wù)會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議和全體會(huì)議上，都先后討論并批準(zhǔn)這一目標(biāo)。1993年，正式印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》將其表述為“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。

（2）教育財(cái)政投入4%目標(biāo)的推延。自1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出到2000年要達(dá)到教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)以來(lái)，此后的許多法律和政策也多次強(qiáng)調(diào)這一目標(biāo)。如1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》和1999年發(fā)布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》都不同程度地強(qiáng)調(diào)了4%目標(biāo)。然而，到2000年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例僅為2.87%，不僅沒(méi)有達(dá)到4%，反而低于1990年以前多個(gè)年份的水平，而且從1991年到2000年10年中，沒(méi)有哪一年超過(guò)1990年的水平，1995年降到歷史最低點(diǎn)。2001年，政府又將實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)的時(shí)間推延到2005年。遺憾的是，2002-2005年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例分別為3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但沒(méi)有逐年提高反而每況愈下。③此后又多次強(qiáng)調(diào)，可至今還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)。為了便于比較，現(xiàn)將1993年前后10年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例統(tǒng)計(jì)如表１。

從表1可以看出，1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》確定的4%目標(biāo)實(shí)際上成為一紙空文。后來(lái)多次強(qiáng)調(diào)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，到底是什么原因呢？

2實(shí)施我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的制度缺失

我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)太高嗎？國(guó)際21世紀(jì)教育委員會(huì)認(rèn)為“大體上說(shuō)，在國(guó)民生產(chǎn)總值用于教育的比例尚未達(dá)到6%的國(guó)家，教育經(jīng)費(fèi)無(wú)論如何不應(yīng)低于這個(gè)百分比。”④可見(jiàn)，4%目標(biāo)一再落空，并非目標(biāo)太高無(wú)法實(shí)現(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)，原因是多方面的，但根本原因在于我國(guó)教育財(cái)政投入的制度缺失。

（1）教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)缺失。我國(guó)教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)缺失，不是指我國(guó)教育財(cái)政投入沒(méi)有制度，而是指缺乏有效的具體制度安排。一是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的教育投入法。教育投入法的缺失使我國(guó)教育財(cái)政投入沒(méi)有系統(tǒng)健全的法律保障，是我國(guó)教育財(cái)政投入4%目標(biāo)一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏強(qiáng)制性。我國(guó)已有的法律對(duì)教育財(cái)政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的強(qiáng)制性。例如，1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》第55條第明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”像這種條款雖然對(duì)教育財(cái)政投入起到綱領(lǐng)性和宣示性作用，但如果沒(méi)有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和明確的法律問(wèn)責(zé)條款，很難起到實(shí)質(zhì)作用。三是轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全。我國(guó)教育財(cái)政投入本來(lái)就偏低，加上投入不均等、條件不均衡等因素，使我國(guó)不同地區(qū)學(xué)生在分享公共教育資源上有很大差距。⑤

（2）教育財(cái)政投入的制度執(zhí)行缺失。制度再多再好，如果不執(zhí)行還是等于零。可見(jiàn)，制度執(zhí)行很關(guān)鍵。各級(jí)黨委和政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)4%目標(biāo)，也出臺(tái)了一些實(shí)施意見(jiàn)，例如：《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［1994］39號(hào)）規(guī)定：“《綱要》提出，到本世紀(jì)末，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)達(dá)到4%，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要制定相應(yīng)的政策措施和實(shí)施步驟，認(rèn)真加以落實(shí)。關(guān)于各級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，財(cái)政部要會(huì)同國(guó)家教委，根據(jù)財(cái)稅體制改革后財(cái)政計(jì)算口徑的變化，盡快提出中央財(cái)政和省財(cái)政中教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占的比例，切實(shí)保證教育撥款實(shí)際上有較大幅度的增長(zhǎng)。”可見(jiàn)，有關(guān)部門(mén)執(zhí)行不力是4%目標(biāo)一再落空的重要原因。新綱要再次確立了2012年達(dá)到4%目標(biāo)，能否實(shí)現(xiàn)還要看有關(guān)部門(mén)執(zhí)行措施是否得力。多年來(lái)，有關(guān)部門(mén)之所以執(zhí)行不力，主要是教育財(cái)政投入在某些領(lǐng)導(dǎo)心中是“軟指標(biāo)”，在政績(jī)考核中無(wú)關(guān)緊要，執(zhí)行不力也沒(méi)有處罰，沒(méi)有那位主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人因執(zhí)行4%目標(biāo)不得力而受到處分，從而4%目標(biāo)一再落空也不足為奇。

（3）教育財(cái)政投入的執(zhí)行監(jiān)督缺失。我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)一再落空，除了制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行缺失外，制度的執(zhí)行監(jiān)督缺失也是一個(gè)重要原因。教育財(cái)政投入的制度執(zhí)行監(jiān)督缺失主要表現(xiàn)為：一是人大制度監(jiān)督缺失。一年一度的財(cái)政預(yù)算都是需要經(jīng)過(guò)人大審批的，政府確定了教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)，就是政府對(duì)人民的承諾，人大對(duì)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督是其基本職責(zé)，《中華人民共和國(guó)教育法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告教育工作和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算情況，接受監(jiān)督。”這是人大對(duì)教育財(cái)政投入的監(jiān)督依據(jù)。況且，教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)也是人大參與制定的目標(biāo)，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)作為政府履行職責(zé)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政性教育投入的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度。否則，人大應(yīng)當(dāng)負(fù)有監(jiān)督不力的責(zé)任。二是黨群制度監(jiān)督缺失。除了人大可以依法監(jiān)督教育財(cái)政投入外，執(zhí)政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾也可以進(jìn)行監(jiān)督，而與此相關(guān)的制度監(jiān)督缺失使得一些監(jiān)督無(wú)關(guān)痛癢，軟弱無(wú)力。三是政府內(nèi)部監(jiān)督缺失。各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)對(duì)實(shí)施教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)負(fù)有首要責(zé)任，上級(jí)財(cái)政部門(mén)和同級(jí)政府及其監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)是否履行職責(zé)應(yīng)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

3實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政教育投入目標(biāo)的基本對(duì)策

實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的基本對(duì)策，短期而言，需要政府行政命令落實(shí)，長(zhǎng)期而言，建立長(zhǎng)效投入機(jī)制是必然要求，這就需要進(jìn)行有效的制度安排：

（1）完善教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)。只在法律和政策層面設(shè)計(jì)綱領(lǐng)性和宣示性制度，不設(shè)計(jì)具體實(shí)施制度，很難實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政投入的預(yù)期目標(biāo)。完善教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)至少需要：一是提高認(rèn)識(shí)。教育總體上屬于公共產(chǎn)品，教育財(cái)政投入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制的義務(wù)要求，如同世界各國(guó)都立法強(qiáng)制實(shí)行義務(wù)教育一樣，通過(guò)法律的強(qiáng)制和規(guī)范，是落實(shí)教育財(cái)政投入目標(biāo)的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立課題組進(jìn)行專(zhuān)題研究，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，盡快拿出草案，上報(bào)國(guó)務(wù)院審查，提交全國(guó)人大審議，促使教育投入法早日出臺(tái)。教育投入法應(yīng)主要包括總則、教育財(cái)政投入的來(lái)源、分配和使用、管理和審計(jì)、執(zhí)法和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容，⑥應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)教育財(cái)政投入的強(qiáng)制制度。以教育投入法為基礎(chǔ)，各級(jí)政府及其財(cái)政、教育等有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)具體實(shí)施政策，特別要加強(qiáng)對(duì)教育財(cái)政投入的考核制度和問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)。三是完善體系。完善教育財(cái)政投入的制度體系，除了專(zhuān)門(mén)的教育投入法外，還需要對(duì)教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，強(qiáng)化法律責(zé)任條款，確保教育財(cái)政投入成為“硬指標(biāo)”。四是考慮國(guó)情。把實(shí)施的強(qiáng)制性、規(guī)范性和靈活性、可行性結(jié)合起來(lái)，總體規(guī)劃、分步實(shí)施，例如對(duì)4%目標(biāo)可以鼓勵(lì)東部地區(qū)提前達(dá)標(biāo)，完善教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保西部地區(qū)按時(shí)達(dá)標(biāo)。

（2）強(qiáng)制執(zhí)行教育財(cái)政的投入制度。我國(guó)教育財(cái)政投入4%目標(biāo)離國(guó)際認(rèn)同的6%標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，而且一再落空，不僅嚴(yán)重影響了我國(guó)教育的發(fā)展，而且損害了我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)和政府形象。強(qiáng)制執(zhí)行教育財(cái)政的投入制度，既是教育發(fā)展的要求，也是維護(hù)我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)和政府形象的需要。第一，強(qiáng)制執(zhí)行教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)。從短期看，實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)關(guān)鍵在于建立教育投入責(zé)任制，明確中央和地方政府的投入責(zé)任。為了確保2012年4%目標(biāo)在全國(guó)實(shí)現(xiàn)，在教育投入責(zé)任制中，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制，如某省2012年沒(méi)有達(dá)到4%目標(biāo)，責(zé)令其省長(zhǎng)、財(cái)政廳長(zhǎng)及教育廳長(zhǎng)皆引咎辭職。強(qiáng)制執(zhí)行這一制度，2012年4%目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)。第二，實(shí)行教育財(cái)政投入一票否決制度。從長(zhǎng)期看，要把教育財(cái)政投入納入政府及其有關(guān)部門(mén)和干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行一票否決制，對(duì)落實(shí)不力的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，對(duì)當(dāng)年沒(méi)有達(dá)標(biāo)的，領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人三年內(nèi)不得提拔重用。第三，實(shí)行教育財(cái)政投入缺口補(bǔ)齊制度。凡是當(dāng)年教育財(cái)政投入沒(méi)有達(dá)標(biāo)的，同級(jí)人大機(jī)關(guān)和上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)事后追加投入，在今后財(cái)政預(yù)算中補(bǔ)齊缺口，沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)齊的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法給予黨紀(jì)和政紀(jì)處分。（下轉(zhuǎn)第14頁(yè)）（上接第7頁(yè)）

（3）加強(qiáng)教育財(cái)政投入的執(zhí)行監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)教育財(cái)政投入制度的執(zhí)行監(jiān)督，主要包括以下三個(gè)方面。一是明確教育財(cái)政投入監(jiān)督主體與監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督主體主要包括各級(jí)人大與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾、行政機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)。監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)監(jiān)督、教育財(cái)政投入的制度執(zhí)行監(jiān)督和對(duì)教育財(cái)政投入監(jiān)督者的再監(jiān)督。具體而言，各監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容有所側(cè)重而不同。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人大監(jiān)督，各級(jí)人大機(jī)關(guān)要充分利用一年一度的人大代表會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)教育財(cái)政投入的監(jiān)督，各級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)審理有關(guān)教育財(cái)政行政訴訟案件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督；執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)在教育財(cái)政投入監(jiān)督中發(fā)揮重要作用，特別要充分發(fā)揮紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督作用；各民主黨派也應(yīng)通過(guò)各種渠道依法行使教育財(cái)政投入監(jiān)督權(quán)；充分發(fā)揮大眾媒介和人民群眾對(duì)教育財(cái)政投入的監(jiān)督作用；健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明確上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，發(fā)揮審計(jì)部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督職能，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督作用。二是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位的監(jiān)督。各級(jí)政府以及財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)的首長(zhǎng)與直接責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)成為教育財(cái)政投入的監(jiān)督重點(diǎn)，同級(jí)人大機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位的進(jìn)行監(jiān)督，以確保實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政投入目標(biāo)。三是加強(qiáng)對(duì)主要監(jiān)督者的監(jiān)督。對(duì)監(jiān)督不力者，也要追究相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。

注釋

①沈百福.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政教育投入研究[J].復(fù)旦教育論壇，2008（5）：50-55.

②國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）是兩個(gè)不同的概念。由于統(tǒng)計(jì)范圍的差異，根據(jù)GDP和GNP計(jì)算的占比不同，雖然占比數(shù)字差異不大，但易模糊人們認(rèn)識(shí)，建議今后一直使用GDP，不用GNP。

③周洪宇.關(guān)于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)盡早達(dá)到GDP的4%的建議（EB∕OL），訪問(wèn)時(shí)間，2010年8月9日.訪問(wèn)路徑：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c65f3be010007r6.html#comment.

④?chē)?guó)際21世紀(jì)教育委員會(huì).教育——財(cái)富蘊(yùn)藏其中[M].聯(lián)合國(guó)教科文組織總部中文科譯.北京：教育科學(xué)出版社，1996：161.

⑤包桂榮.教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的國(guó)際比較——以日本、美國(guó)為例[J].內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）：81-85.

⑥劉建發(fā).教育財(cái)政投入的法制保障研究[M].比較：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006：189-202.