公安機關警務機制改革樣本解析

王峰　趙梁鈺

【摘要】在當今社會結構分化、利益多元、民眾權利意識增強、信息科技水平日新月異的大背景下，傳統(tǒng)警務模式下的基層警力不足、管理層級過多等問題日益凸顯。在新的歷史條件下，只有提高公安機關隊伍正規(guī)化、現(xiàn)代化建設水平，進行警務機制改革創(chuàng)新，才能有效提高警務效率，提升公安機關廉潔執(zhí)法、服務人民群眾的能力和水平。

【關鍵詞】公安機關 警務機制 創(chuàng)新

2010年9月，河南省公安機關全面展開警務機制改革，引起了全國媒體的廣泛關注。這次改革的核心是“一減一加”。“一減”，就是減機構設置，把市區(qū)原有的公安分局和派出所全部整合為派出所，市局統(tǒng)一進行指揮；在此基礎上，把交警、巡特警、治安警、刑警整合下沉，由派出所統(tǒng)一進行管理，形成“四警合一”的工作格局。“一加”，就是增加民警的單警職能，使一名民警同時能夠滿足數(shù)個工作崗位的需要，形成“一警多能，綜合執(zhí)法”的工作局面。通過改革，河南省公安機關改變了傳統(tǒng)的大機關、小基層“倒三角”警力配置模式，突出了組織結構“扁平化”、用警模式集約化、警務工作效能最大化和社區(qū)民警的專職化等特色，對于探索新時期警務工作重心下沉、警務效能提升和公安機關正規(guī)化、專業(yè)化建設具有極強的標本意義。本文結合河南省公安機關工作實際，就警務機制改革談幾點膚淺的認識。

進行警務機制改革是公安工作實現(xiàn)自我完善和發(fā)展的內(nèi)在要求，是構建現(xiàn)代化警務機制的必由之路

現(xiàn)代警務機制有三個顯著特征，即：指揮扁平化、警務專業(yè)化和高度信息化。而我國沿用60多年的公安管理體制，由于指揮層級過多、警種職責分工過細、派出所功能單一且執(zhí)法權限不足，導致機關和基層警力倒掛、對社會面管控能力不強、快速反應能力不足、服務群眾水平不高、基層基礎工作薄弱等諸多弊端。因此，緊扣中國當代國情實際，按照現(xiàn)代化警務機制的特征，建立一套指揮體系扁平化、警務工作專業(yè)化、信息應用實戰(zhàn)化、工作重心在基層的新型警務機制，勢在必行。

推進警務機制改革是當代中國國情對公安工作提出的必然要求。當前，我國社會發(fā)展到了一個關鍵時期，社會轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，人民群眾利益訴求多樣，社會矛盾復雜，新形勢對公安機關和公安工作提出了新任務、新挑戰(zhàn)。群眾對公安機關和公安工作的期望和要求也明顯提高。特別是互聯(lián)網(wǎng)信息時代的到來，讓傳統(tǒng)警務管理模式的弊端顯露無遺：一方面民警職責分工過細、專業(yè)化不強、信息化應用水平不高等問題日益凸顯，另一方面在以往社會封閉、交通和通訊不發(fā)達的情況下，通過高密度設置派出所，有效縮短物理距離，有利群眾報警求助和各類案（事）件及時處置的做法也已不再奏效，反而造成了警力分散、民警負擔重、警務運行成本高等問題。如何適應新形勢、新發(fā)展要求，提升公安機關維護社會穩(wěn)定和社會管理服務能力，成為了當前公安機關亟待解決的問題。

進行警務機制改革是實現(xiàn)扁平化政務管理方式的內(nèi)在要求。扁平化管理原是企業(yè)或組織為解決層級結構組織形式在現(xiàn)代環(huán)境下面臨的難題而實施的一種管理模式。如今，警務扁平化已成為當前的國際趨勢，是世界各國提升警務工作效能的首選路徑。而我國原有的警務體制，是集權制的金字塔狀組織結構，既不利于組織高效運作，也不利于組織快速適應社會變化的需要，亟需改變。

進行警務機制改革是實現(xiàn)警務工作專業(yè)化和信息化的必要前提。我國公安機關現(xiàn)行的機構設置在警力整合的趨勢下顯得非常不適應，如刑偵、經(jīng)偵、國保、禁毒、治安、交警、巡警等部門既職能交叉、定位不全面，又各自為政。分工過細，警種林立，導致信息資源不能充分共享，警力資源嚴重浪費，甚至出現(xiàn)遇利相爭、遇事相推的情況，這些都充分暴露出公安機關專業(yè)化隊伍建設中存在的問題。要徹底改革這種局面，就必須強力推進警務工作專業(yè)化，實行“機構非線性設置”，即：根據(jù)警務實戰(zhàn)的需要，合并相關警種、部門，克服“上下一般粗”、“機構一條線”的問題，通過嚴格區(qū)分內(nèi)部勤務和外部勤務，內(nèi)部勤務規(guī)劃外部勤務，外部勤務實施內(nèi)部勤務規(guī)劃，使我國警察勤務運行與發(fā)達國家接軌。

此外，不論是扁平化指揮體系的建立，還是警務工作專業(yè)化的實現(xiàn)，本身都需要信息化的強有力支持。而隨著現(xiàn)代信息技術的迅猛發(fā)展，尤其是計算機管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)科技熱潮的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的管理幅度理論不再有效，因此，建立一個“高效、迅速、精準”的信息化主導警務模式，也勢在必行。

進行警務機制改革是破解警力不足難題的有效途徑。一直以來，各級公安機關均將群眾的安全感和對公安工作的滿意度作為衡量公安工作的一個重要標準，但警力有限，特別是基層警力的短缺，在一定程度上影響了這一重要標準的提升。河南省人口超過一億，在全國排名第一，但全省的正式民警只有8萬多名，占人口總數(shù)的萬分之八，距離全國的平均水平還有不小的差距。警力資源有限，加之現(xiàn)行的管理層級過多，導致基層力量薄弱問題更加突出，直接從事打防犯罪、維護社會治安、服務群眾的警力更加不足，直接影響了群眾的安全感和滿意度。如何開發(fā)現(xiàn)有的人力資源，尋求效益的最大化，就成為了打破河南警務工作瓶頸的關鍵著力點。河南省推行的警務機制改革創(chuàng)新也正是在現(xiàn)有條塊結合管理體制不變的情況下，打破傳統(tǒng)的粗放型警務運行機制，實現(xiàn)了警力資源的優(yōu)化配置。通過這一變革，實現(xiàn)了警力下沉和工作重心下移，破解了長期困擾公安機關的警力不足難題。

警務機制改革的實施以實現(xiàn)警務工作效能最大化為核心，以人民群眾滿意為根本衡量標準

在河南省推行警務機制改革之前，已先后有吉林遼源 “撤銷分局和派出所，設立警察署”模式、黑龍江大慶“撤銷派出所、做精做細公安分局”模式和福建廈門“整合重點業(yè)務警種，實行一級接處警”的“四化一機制”模式等諸多警務機制改革路徑。究其本質(zhì)，都是通過壓縮指揮層級和管理層次，實現(xiàn)警力下沉和工作重心下移，對有限的警務、警力資源進行優(yōu)化配置，以節(jié)約運行成本、提高工作效能，實現(xiàn)資源投入最小化、收益產(chǎn)出最大化。可以說，正是當前公安機關所擔負的繁重工作任務和原有警務機制的諸多不適應，在倒逼各地公安機關不斷變革現(xiàn)有警務機制，尋求實現(xiàn)警務工作效能最大化的路徑。具體到此次河南的警務機制改革，警務工作效能最大化是通過如下路徑實現(xiàn)的：

通過“局所合一”、“做大做強派出所”，減少管理層級，實現(xiàn)組織體系扁平化。把市級公安局派出的公安分局和派出所進行整合，實現(xiàn)局所合一，由兩級派出機構變?yōu)橐患壟沙鰴C構，由三層管理變?yōu)閮蓪庸芾恚⒑喕笓]流程、實行扁平指揮，推動警力下沉，實現(xiàn)重心下移。整合后新的派出機構由省轄市公安局直接指揮、管理、監(jiān)督、保障，承擔原城市公安分局和派出所的職責任務，行使縣級公安機關執(zhí)法權。以許昌市公安局為例，市區(qū)的3個城區(qū)公安分局和所屬17個派出所，在警務機制改革后被整合為6個新的公安派出所。取消公安分局后，全市600多名機關警力充實一線，基層民警增加到1000余名，而改革之前基層民警不到400名；一線警力在總警力中的比例提高到了66%，而改革之前的比例僅為22%；每個派出所警力均達到120人左右，形成一個綜合戰(zhàn)斗實體和作戰(zhàn)單元，能夠第一時間有充分的力量應對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的各類案件事件；而改革之前，派出所人員大都在10到20人之間，警力偏少，處理轄區(qū)內(nèi)突發(fā)重大案件事件的力量不足。通過局所合一的辦法，一方面建立起扁平化指揮體系，增加了警方的快速反應能力；另一方面，通過做大做強派出所，實現(xiàn)了警務工作重心下移，打牢了公安工作根基。

通過實行“大部門制”、“執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督派駐制”，做優(yōu)做精局機關，彰顯警務工作專業(yè)化。以省轄市許昌市公安局為例，在改革中該局圍繞指揮協(xié)調(diào)、管理服務、技術支撐、攻堅處突的要求，合理調(diào)整機關內(nèi)部機構設置、加強專業(yè)化建設，按照大部制要求對內(nèi)部機構進行調(diào)整。成立四個綜合管理機構，分別是警令部、監(jiān)督部（設置紀檢監(jiān)察機構，與監(jiān)督部合署辦公）、政治部、警務保障部。成立七個執(zhí)法勤務支隊，分別是國內(nèi)安全保衛(wèi)和反恐怖支隊、治安和出入境管理支隊、犯罪偵查支隊、網(wǎng)絡安全和技術偵查支隊、交通管理支隊、監(jiān)所管理支隊、特殊警務支隊。通過對內(nèi)設機構的有效整合，省轄市公安局切實強化了執(zhí)法勤務警種的專業(yè)化建設，確保了各項業(yè)務工作得到全面加強，為派出所業(yè)務工作的開展提供了有力支持、服務和保障。

同時，在取消公安分局后，通過省轄市公安局向派出所派駐集執(zhí)法、執(zhí)紀、督察職能于一體的隸屬市局的執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督室，實現(xiàn)體內(nèi)體外雙重監(jiān)督，對派出所辦理的案件進行審核把關，對違法違紀案件進行受理和初查，對重大決策部署落實情況進行全程監(jiān)督，切實提高了派出所規(guī)范執(zhí)法能力和隊伍管理水平。

通過推行“四警合一”、“一警多能”，強化派出所綜合執(zhí)法權限，探索集約化勤務模式。河南警務體制改革中的“四警合一”警務模式，將擺在街面上的交警、巡警、刑警、特警等主要力量匯聚起來，攥成一個拳頭，都集中到派出所來。改革后的派出所不但同時擁有了派出所和分局的執(zhí)法權限，還通過“四警合一”擁有了諸如交通管理等市局的部分執(zhí)法權限，有利于派出所發(fā)揮最大限度的工作效能，更好地服務于人民。對于民警個人來說，“一警多能”帶來的是對警務技能和綜合化執(zhí)法水平的鍛煉和提升，能夠有效杜絕工作中推諉扯皮的現(xiàn)象。

在實踐中，許昌市公安局南關派出所等城區(qū)派出所還在探索另一種“一專多能、綜合執(zhí)法”的集約化勤務模式。即在保留社區(qū)民警專職化的前提下，將派出所四個業(yè)務大隊的民警按照合適比例進行混編，以此為標準組建四個新的勤務大隊，實行四班循環(huán)接處警，由當天值班大隊承擔所有公安外勤業(yè)務的集約化用警勤務模式。以此解決“四警合一”模式在實際運行過程中出現(xiàn)的警種之間職能劃分過細，相互之間配合不夠默契，整體作用發(fā)揮受到制約等問題。

通過“做專做實警務室”，實現(xiàn)社區(qū)民警專職化，提升服務群眾水平。河南警務改革的一大特點就是在新成立的派出所增設社區(qū)警務大隊，調(diào)配專職社區(qū)民警處理與群眾生活息息相關的工作業(yè)務，隨時接受群眾的問詢和求助，為人民群眾解決困難、處理問題。在實際工作中，專職化后的社區(qū)民警除全天在警務室值守，為群眾提供咨詢、幫助辦理各類證照外，還要全面承擔起信息采集、人口管理、治安防控、矛盾調(diào)處等各項基礎性工作，從而使每個警務室更加充分地發(fā)揮出保一方平安、加強社會管理、服務人民群眾的“三種功能”。許昌市公安機關還將原隸屬于治安、交警等部門的戶政、車駕管理等與群眾密切相關的公安管理服務工作下放至社區(qū)警務室，讓群眾在家門口或不出家門就可以辦理戶政、車駕管理等業(yè)務，極大方便了群眾。警務機制改革創(chuàng)新后，在一線維護社會秩序、開展街面巡邏防控的民警多了，在社區(qū)開展走訪的民警多了，群眾報警后公安機關的出警速度更快了，群眾享受到的服務更加方便快捷了，群眾對公安機關和公安工作更加滿意了。

改革后，河南公安機關在警務運行模式上實現(xiàn)了工作鏈條有效縮短、攻堅能力更加強化、基層基礎更加夯實，警務工作效能和公安機關正規(guī)化、專業(yè)化水平有了質(zhì)的飛躍。警務改革不僅要提高破案率，還要提高人民群眾對公安工作的滿意度，增強群眾的安全感。還以許昌市為例，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，改革后該市基層一線的警力由過去的22%升至66%，110接出警時間由過去的5分鐘減至現(xiàn)在的3分鐘，發(fā)案率同比下降至9.7%，破案率同比升至12.5%，人民群眾安全感達95.5%，滿意度達94.7%，為全省之首。于此可見，此次河南的警務體制改革還是卓有成效的。

警務機制改革的步伐要與中國當代國情相適應

目前我國行政權力按照行政區(qū)劃來設置，省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級行政機構，各自對應一級權力設置。河南公安機關開展的警務機制改革，在權力設置上取消一級，意味著治安區(qū)與行政區(qū)分開了。由此也引發(fā)了部分學者專家對目前河南公安機關改革的爭議，主要有以下幾點：

行政執(zhí)法主體不適格。主要表現(xiàn)在公安派出所行政執(zhí)法權限設置上。我國治安管理處罰法規(guī)定：派出所可以決定警告、500元以下的罰款的治安管理處罰；其他的治安管理處罰權限，由縣級以上人民政府公安機關行使。國家處罰法規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管理。按照以上法律規(guī)定，派出所不具備原公安分局所具有的行政執(zhí)法主體資格和權限。

刑事執(zhí)法層級銜接問題。在辦理刑事案件時，必須經(jīng)縣級以上公安機關負責人同意，方可向檢察機關提請逮捕或提出起訴意見。公安派出所只是縣級公安機關的派出機構，不能履行縣級公安機關的刑事執(zhí)法職能。公安派出所在刑事案件的辦理過程中，不能直接向某一地方的區(qū)級檢察機關或區(qū)級審判機關報送任何案卷。在取消分局一層的情況下，出現(xiàn)刑事執(zhí)法的銜接問題。

黨委政法委在區(qū)級黨領導政法工作的困境。撤銷公安分局之前，在安排社會治安綜合治理、協(xié)調(diào)政府機關內(nèi)部工作時，政法委直接與公安分局局長、政委溝通，公安分局撤銷后，則需要與轄區(qū)內(nèi)所有派出所進行溝通聯(lián)系，工作時間增加，工作難度加大。在與其他行政機關和法院、檢察院、司法行政機構聯(lián)合行文時，使聯(lián)合行文的署名成了問題，如果把所有的派出所全部署名，由于派出所數(shù)量眾多，影響公文的嚴肅性。

基于上述一系列執(zhí)法問題的存在，目前河南公安派出所的做法都在一個模式下進行，在法律對接上，公安派出所加掛公安分局的牌子，在刑事執(zhí)法上，兼有原分局和原派出所的職權，啟用該分局的公章，從而減少層級問題。這一舉措可以看作是河南公安機關在推行改革和與現(xiàn)行法律對接問題上做出的妥協(xié)，但也是適應中國當前國情的需要。

在謀劃警務機制改革時，要緊扣中國當代國情這個最大的實際，身為執(zhí)法機構的公安機關更要統(tǒng)籌考慮各類相關法律問題，才能避免出現(xiàn)警務改革中的種種尷尬。在推進警務機制改革時，不論采取怎樣的形式改、如何改，公安工作科學發(fā)展的目標不能變，遵循重點突破的策略不能變，公安機關的使命和責任不能變。只有準確把握好“變”與“不變”的辯證關系，既積極探索、強力推進，又因地制宜、分類指導、重點突破，才能取得實在效果。

（作者單位分別為：人民日報社，北京郵電大學公共管理學院）