城市化進程中的耕地保護問題對策研究

楊丁丁

論文獲得河北師范大學科研基金資助，項目批準號：201101008

[摘 要]隨著城市化步伐的加快，我國耕地保護形勢日益嚴峻，耕地數量逐年遞減，已成為影響我國經濟發展的重要因素，只有采取有效的土地利用規劃措施，才能夠協調城市化發展與耕地減少的矛盾，切實保護耕地。

[關鍵詞]城市化 耕地保護 措施

土地是人類生存和發展的基礎，人多地少的基本國情要求我們必須珍惜和合理利用土地，切實保護好耕地。隨著經濟社會的發展，現代城市也不斷成長，在城市化建設的同時，如何切實保護好我國耕地資源，實現城市化發展和耕地保護的最佳統一，是社會能否穩定發展的關鍵，所以正確處理它們二者之間的關系有著重大的意義。

一、城市化發展與耕地保護在我國經濟社會發展中的重要性

1.城市化的內涵及重要性

城市化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括土地及地域空間的變化、產業結構的轉變，生活方式的變化等。產業結構的轉變，產業結構由農業結構轉變為以第二第三產業為主的協調發展結構；鄉村產業生產方式現代化，生活方式城市化，人們的衣食住行和休閑生活向城市生活轉變。城市化更多的是一個社會經濟變遷的過程，其發展程度對社會發展又具有能動的反作用。如果從以人為本的角度看，城市化能促進人的素質的轉變提高，促進公共設施的改善和人文環境的優化；如果從工業化的發展來分析，城市化又是一個與經濟發展相關聯的過程，其發展歸根到底是生產要素與經濟活動集聚整合的過程，其根本動力就在于經濟發展所帶來的綜合效益。

2.我國耕地保護的重要性

農業是社會發展和國民經濟的基礎，而耕地則是農業的基礎。一個國家國民經濟和社會的穩定發展一般都離不開耕地的合理開發和利用。然而，隨著經濟的快速發展，一些地方出現了亂占耕地、浪費土地的問題致使耕地面積逐年遞減，如果不遏制這種勢頭，我國13億多人口的糧食問題會日益嚴峻，甚至會影響到我國的糧食生產和農業發展。中央領導從戰略高度指出中國耕地保護的重要性。“保護耕地就是保護生命線，關系到糧食安全、農民生存、農村穩定和生態環境質量”。 “耕地是糧食生產最重要的物質基礎，耕地安全是確保糧食安全的前提。只有切實保護好耕地，才能保護好糧食生產能力，保證糧食供給的持續穩定增長。……保護耕地，既關系糧食安全，又關系農民利益。耕地不僅是農民最基本的生產資料，而且是農民最基本的生產保障。保護好耕地，是對農民利益最直接、最具實效的實在的保護”

二、我國城市化用地與耕地保護的現狀

1.我國城市化發展現狀

改革開放以來，中國的城市化取得了突飛猛進的發展。城市化快速發展主要表現在以下方面：城市化率明顯提高。根據《中國統計年鑒2008》數據分析，從1949年的10.6﹪到2008年的45.7﹪，60年間提高35.1個百分點，年平均提高近0.6個百分點；城市數量大幅增加。據北京大學地理科學研究中心主任周一星分析，預計2014年中國城鎮人口比重會超過50﹪，預計2020年城鎮人口比重為57.05﹪左右，2023年可能超過60﹪。[3]據專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70﹪，這樣會使得城市擴大規模，也必然占用大量土地，包括一部分耕地。近10年來，各地創辦各類鄉鎮企業，基礎設施和重點建設項目，占地數量大且用地浪費，這些不合理現象增加了土地資源稀缺的壓力，客觀上也影響了城市化進程。

2.我國耕地資源的變動及其趨勢

我國人多地少，耕地后備資源不足，人均耕地只有1.39畝，不到世界人均水平的40﹪，卻承載了占世界22﹪的人口。人增地減已成為我國現代化進程中最突出矛盾。[4]隨著工業化、城市化進程不斷加快，特別是近年來城鎮盲目擴張，房地產熱、建設大學城熱占用大量土地，農民個人建房和農村集體建設急劇增加，實際耕地總量減少較快，已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，并有進一步減少的趨勢，耕地保護形勢不容樂觀。從另一個角度來說，隨著經濟發展和人口增長，我國耕地資源的絕對量和人均量在相當長的時期內都將進一步下降。為確保國家糧食安全，必須保有相當數量和質量的耕地。

3.我國城市化水平與耕地面積的變動狀況分析

隨著我國城市化水平的不斷提高，耕地面積逐年減少，據資料《中國統計年鑒2008》數據可以看出，1996-2005年我國的城市化水平由30.84﹪上升到43.90﹪，而耕地面積卻由130039.2千hm2減少到122047.2千hm2，眾所周知，中國的城市化水平的推進是由多種因素促成的，但部分因素是建立在耕地減少的基礎上的。我國目前存在著城市化畸形發展現象，那就是城市擴張是大量占用農民的耕地基礎上的。如果任由這種現象發展下去，我國的耕地資源將會受到嚴重破壞，城市化和耕地資源二者之間的矛盾會日益嚴重，不僅影響城市的發展水平和農業的生產，而且會嚴重影響我國整個經濟的良性發展。

三、現階段城市化發展與和耕地保護工作中存在的問題

1.城市建設占用耕地的趨勢難以遏制

建設用地是指建筑物、構筑物所占用的土地，包括公共建筑、商業、住宅等。隨著我國社會經濟發展迅速、城市人口增長過快以及城鎮現代化建設事業的超前發展，占去了大量優質耕地，忽略城市的土地利用效率和單位面積土地的產出率，造成土地資源的大量浪費。有關統計資料表明，據1978年～2007年29年間，我國城市化水平由7.92提高到28.62，城市建成區面積由8842 km2擴大到20465 km2，耕地面積由9938.95萬畝減少到9490.67畝，意味著我國城市化水平提高一個百分點，是以減少耕地45萬畝為代價的。近20年來，更為嚴峻的是我國耕地數量還處在不斷減少趨勢，而且這種趨勢難以遏制。

2.地方政府沒有處理好眼前利益與長遠利益之間的關系

地方政府是我國經濟發展的組織者和推動者，同時，在我國土地利用和管理制度中，以城市為主體的地方政府既是農地征用的規劃者，又是耕地保護的執行者。這一矛盾的雙重身份令地方政府更傾向于農地的征用而不是耕地保護。耕地是農民賴以生存的工具，一旦失去耕地，農民的生活就失去保障，國家的糧食供給就會大幅度減少。但部分地方政府為了追求本地區的率先發展和“政績”及其“以地生財”目的，忽視土地對于農業和農民具有的重要性，利用土地能快速帶來巨大收益特點，把眼前利益放在長遠利益之上，在土地資源利用上急功近利。例如，一些地方政府不顧土地資源的稀缺性和經濟條件，吸引外商投資土地市場或者是說服土地管理部門和農民把耕地征用，盲目擴大城市建設用地。

3.未批先建等違法占用耕地問題依然相當嚴重

依照法律規定，土地的征收使用，是需要經過一系列嚴格的法定程序進行的，但是各地地方政府管理部門，有著巨大的土地征用和出讓的利益誘惑，所以，地方政府在執行中央政府制定的土地管理規則中是不可靠的，相反，中央政府的規則和制度卻被地方政府以各種方式有效地討價還價和操縱。有關資料顯示，2003年土地違法現象突出，非法占用耕地問題比較嚴重。在全年度建設占用的22.91萬公頃耕地中，屬于未批先建的有4.43萬公頃，約占20﹪，比上年增加56﹪。2005年以來，全國發現土地違法行為4.69萬件，涉及耕地面積15318公頃，其中，立案查處3.39萬件，涉及耕地面積13583公頃。目前已結案2.78萬件，收回耕地950公頃，一批涉案干部受到了處罰。

4.城鎮不合理發展造成大量土地浪費和低效利用

由于歷史原因，我國城市土地利用結構長期處于不合理狀態，表現為工業用地比例偏大，城市住宅、第三產業和環境綠化用地比例過低。根據國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》城市用地結構比例規定，對55個城市調查發現，大部分的城市工業用地和住宅商業用地都不達標準，另外，城市用地空間布局不合理，優地沒有得到優用。行政辦公用地占據城市的黃金地段以致城市商務中心不明顯，土地產出率低。

四、協調好城市化用地與耕地保護的對策建議

1.合理配置土地資源，提高土地利用效率

合理配置土地資源。首先，需要劃定土地用途區，土地利用規劃應充分考慮現代土地利用變化的區域分異規律，按照社會發展和經濟的需要，可將區域土地劃分為城鎮用地區、水域用地區、農業用地區等八類土地利用控制區。各類控制區均有明確的數量控制和用途管制，以便更好地解決農用地與非農用地、農用地內部之間的用地矛盾。其次，在土地功能轉換中，加強土地利用計劃，嚴格控制用地供給總量，堅持走節約、集約用地之路。把那些低利用率土地、閑置土地進行歸置并合理開發，發揮土地的集聚規模效應。使有限的土地資源得到最合理的利用，提高土地利用效率。再次，保護我國土地的公有制，即城市土地國家所有、農村土地集體所有，為合理配置土地資源，提高土地利用效率提供最大可能和切實保證。

2.完善耕地管理制度，規范地方政府用地規劃

科學編制和嚴格實施各級土地利用規劃是有效合理利用土地的前提，依據土地規章制度，規范好地方政府用地規劃。首先，必須科學地編制土地利用總體規劃，嚴格控制城市用地的供應總量，遏制城市規模的盲目擴張與占用耕地的勢頭；其次，要給城市留有余地，滿足其發展的需要，堅持把當前與長遠結合起來，既注重規劃的超前性，又注重土地資源的保護；最后，城市規劃必須與土地利用總體規劃相協調，既要貫徹“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，又要堅持“一要吃飯，二要建設”的基本方針，實施可持續發展戰略。

3.堅決制止耕地閑置、積極推進土地開發、開墾

根據我國土地資源的有限性，耕地保護的關鍵應放在節源方面。但另一方面，我國耕地利用仍然具有較大的潛力，通過集約、高效的耕地利用結構，最大程度地提高耕地利用效率。提高土地容積率、在有限的土地上增加更多的城市活動空間。提高容積率，進行垂直式擴展有兩種形式：一種是充分利用城市地上空間，主要是通過建造高層建筑物來實現城市工業用地、公用設施、綠化的立體化；另一種是充分利用地下空間，開發地下停車場、地鐵、地下商業窗口等服務設施來提高土地容積率。對土地進行開發、開墾是增加耕地面積的有效手段，也是我國實行耕地占補平衡的主要措施。土地開發主要是對未利用土地進行開發；土地開墾是指對已破壞的土地采取彌補措施恢復到可利用狀態。通過土地開發開墾，增加可耕地數量，及時彌補耕地損失，或提供其他農用地和建設用地，減少耕地占用。

4.各地政府應處理好政績與民生之間的關系

民生問題被列為考核各級政府和領導人員政績的重要內容。從根本上講，解決民生問題，要靠發展，沒有發展，穩定只是暫時的。發展的根本目的在于實現人民群眾的利益。在經濟社會發展中，如果政績觀存在問題，就容易出現為追求“政績”而損害群眾利益的事情。一旦群眾利益受到損害，又往往會引起社會不穩定，影響經濟社會發展。因此，領導干部樹立正確政績觀，必須注意處理好政績與發展的關系，走科學發展、和諧發展的路子。不斷發揚求真務實的精神，貫徹執行黨中央國務院關于保護耕地就是保護我們的生命線這一重大方針，妥善處理市場配置所需耕地與城市建設用地的關系，盡快杜絕那些以犧牲大量耕地為代價換取經濟建設為各級領導樹政績的行為，正確處理好政績與民生的關系。

參考文獻：

[1]胡錦濤總書記2003年12月在山東河南考察農村工作時的講話

[2]溫家寶總理2003年10月28在國務院農業和糧食工作會議上的講話

[3]張紅梅，王佳麗.農村居民點整理的戰略思考.鄉鎮經濟，2006，5

[4]夏君，于猛.18億畝耕地，一畝都不能少.載《人民日報》2008年11月23日第2版

[5]樊志全.《2005年全國土地利用變更調查報告》.北京：中國大地出版社，200

[6]李元.《中國土地資源》.北京：中國大地出版社，2000

[7]王德起.《土地資產管理論》.首都經濟貿易大學出版社，2009年版，第188頁