反洗錢行政執法中的法律問題及對策分析

劉欽

摘要：隨著洗錢的犯罪形式的不斷發展，反洗錢立法已經成為在我國法律體系中的一項亟待解決的問題。在反洗錢的行政執法中，出現了一些問題，本文就反洗錢行政執法中的一些法律問題以及對策進行了分析。

關鍵詞：反洗錢 法律問題 行政執法

在我國《反洗錢法》以法律的形式明確了洗錢犯罪的概念，同時也明確了人民銀行作為反洗錢的行政管理部門，但是在管理的過程中對于出現的一些問題還需要加以改進。

一、洗錢概述

（一）洗錢的含義與特點

洗錢即隱瞞非法所得來源，通過一定的手段將黑錢洗白，進而以一種合法的面目進入到流通領域。洗錢活動問題很嚴重，在當前可以說是愈演愈烈，在世界上沒有哪幾個國家能夠避免洗錢行為的侵擾，我國也一樣。其最大特點就是，通過利用金融領域中的一些漏洞，以銀行或者是地下錢莊的方式，為一些非法利益的合法獲得消弭犯罪的資金與來源，由此，來把黑錢洗白。洗錢活動主要有以下發展趨勢：第一，對金融機構的從業人員進行收買，再利用這些人員來實施。第二，利用金融機構的高科技手段來實施。第三，該活動逐漸向新興市場國家擴展其生存空間。第四，該活動逐漸與金融腐敗現象結合在一起。

（二）洗錢的方式

洗錢活動的方式有很多，比如說最常見的一種就是賭博。對于洗錢組織來說，賭博就是一種非法收入進行合法化的一種手段，其中一種就是賭馬。曾經有一個倫敦的黑幫團伙，將大量的黑錢用來賭馬，這樣，違法分子就可以將持有的黑錢拿來賭博，在獲勝之后，就可以用贏得的支票使黑錢變得合法化。另外還有一些方式，如地下錢莊，即由一家地下錢莊操控，例如在廈門的“遠華”走私案中，九華山由一家地下錢莊操縱，然后將境外合伙人支付“遠華”的機構，就達到了境外的非法占有。另外還有空殼公司以及互聯網，這些方式都為洗錢活動提供了一種途徑。因此也才使得洗錢活動現象越來越嚴重。

二、反洗錢在行政執法中的一些問題

（一）執法的主體以及范圍不明確

在行政執法中，行政執法必須要有兩個證件，一個是執法主體資格證書，另一個是執法人員身份證件。而《人民銀行法》中對于人民銀行的分支機構是不是屬于國家行政機關，沒有進行明確。因此，基層人民銀行能否成為行政主體，來開展反洗錢工作，還不是很明確，而銀行沒有行政執法的主體資格證書就不能在法制部門進行登記備案，因此也就不能夠被納入地方的政府的法制部門，這就意味著當銀行需要聯合執法、行政協助、申請法律的強制性執行時，就存在障礙，有一定的難度。

此外，反洗錢工作中會涉及到很多方面，比如說，公安、海關、還有金融機構、檢察院、證監等很多部門都有關系，人民銀行能否把彼此間的協作關系處理好，這是很重要的，但是在反洗錢的法規中并沒有做好界定，因此，人民銀行作為行政主管部門，其工作也沒有明確。例如，在一個案例中，出現了挪用單位資金購買彩票，反洗錢行政主管部門應該怎樣界入到這些工作，這就是一個很現實的問題。目前，還有一些非金融機構，有機會接觸大量的現金，比如說律師事務所、房地產公司、會計師事務所、珠寶行等等，對于這些機構，相關法規也沒有界定反洗錢行政主管部門如何開展，這就使得主管部門無從介入。

（二）信息舉報中出現的問題

按照法律規定，人們銀行如果是地市級以下，就應該接受群眾對洗錢信息的舉報，并且要對舉報人以及信息內容進行保密。但是，法律并沒有規定，對舉報的信息如何進行處理，怎樣證實群眾舉報信息的真實性等都沒有明確。然而明確的卻是關于調查權的問題，調查權屬于人民銀行總行與省級的派出機構，而地市中心支行以下的機構并沒有這項權限。正是由于這項限制，使得地市級以下的人民銀行不能對舉報的信息及時處理，而是先必須向省級機關申請，通過之后才開始調查，這就嚴重影響了調查洗錢信息的效率。

（三）反洗錢與可疑交易活動

在《反洗錢法》中，反洗錢與可疑交易活動存在著混淆的問題。反洗錢調查是人民銀行及其分支機構在進行反洗錢工作中，進行收集材料或者是核實信息，以實現行政的目的。一般是有三種形式：第一，一般性調查行為。主要是指，通過向不特定的人收集資料來了解情況。比如說，為了了解某一個領域中的洗錢風險而進行專題調研的開展。第二，反洗錢的檢查行為。即對行政負責人進行核實情況，進行了解，比如說，對一些金融機構在處罰之前先對其調查取證。第三就是可疑性的交易調查行為。通過向相關的金融機構進行核實信息，收集一些資料，這樣來進一步確定可疑性的交易活動是否真實，例如，發現某人進行交易活動時，可以通過其開戶銀行獲得開戶資料或者是交易信息。因此可見，反洗錢調查包括可疑性的調查活動，即后者是屬于前者的一種形式。在實際的工作中，這種混淆可能會引起調查取證行為的爭執，比如說行政主體與行政相對人員的爭執。在反洗錢的檢查中，會涉及到一些查閱或者是復制一些交易記錄、賬簿等資料，但是反洗錢調查權卻僅僅限制在省會中心以上的支行才有，這就使得地市中心支行與縣支行在進行調查取證時會受到一定的限制。

此外，可疑交易的調查對象范圍也存在問題。當人民銀行在發現可疑交易時，可能是其表面符合了可疑交易的一些特征，但是還有待深入調查。而調查中就會涉及到對資金的來源以及去向都應該調查清楚，而法律中的規定卻是銀行只有對金融機構洗錢這一環節的調查權，這樣造成的結果就是銀行的權利受到了嚴重束縛。而在《反洗錢法》中，還明確規定了銀行報告即可免責的條款，這樣一來，一些金融機構就有可能僅僅是報送，而不進行調查分析。因此，這就需要人民銀行要對報告進行深入分析，確定可疑性的大小以及程度，然后再向偵查機關進行報案。

（四）缺乏妥當的報案方式

在《反洗錢法》中明確規定，如果在調查之后仍然還有洗錢嫌疑，這是就應該向偵查機關報案。這樣，人民銀行就以報案這一形式，由之前的行政領域就上升為刑事領域。目前，這種過渡的程序主要有兩種：第一種是報案，另外一種是移送。要進行報案，必須要在發現了有犯罪的嫌疑人或者是發現其犯罪事實。有關人士認為，人民銀行如果是向偵查機關報案的話，其實并不是合理性的，不是很妥當。主要是因為以下原因：第一，銀行所調查的范圍僅僅是在金融機構之內，很多的線索還很不清晰，因此就很難定論，很難發現犯罪事實。第二，銀行作為反洗錢主管行政部門，如果是還沒有確定是否有犯罪事實就已經報案，這樣就會造成自己不負責的形象。第三，報案的過程也太過簡單，報案方式一般是兩種，即口頭和書面，但這兩種方式偵查機關與行政機關都不用再履行其他的手續。第四，對于可疑性調查信息，在銀行報案之后，偵查機關需要重新的調查核實，而偵查機關不予立案的話，行政機關沒有權利監督。因此，在行政部門進行報案時，只能是以普通單位進行報案，沒有特殊的權利，這就意味著其作為行政主管部門的作用與地位并沒有體現。反洗錢主管部門應該確保在把可疑信息進行移交之后，偵查機關予立案，切實履行好責任等。

三、反洗錢在行政執法中存在問題的解決對策

（一）執法的主體及范圍要確定

《人民銀行法》應該進一步完善，要確保銀行作為行政主管部門的合法性及其主體地位。人民銀行總行應該向基層人民銀行授予證書，對其執法的依據要加以完善，為基層人民銀行開展工作創造條件，不斷完善執法的程序。

此外，對于反洗錢工作的具體范圍要明確，根據法律確定的一些犯罪，比如黑社會性質的犯罪、毒品犯罪、走私犯罪、破壞金融管理秩序、恐怖活動、貪污、金融詐騙等這七類犯罪，另外還有窩贓罪，要根據這些范圍來做好反洗錢的工作的范圍。要對涉及到的一些單位、部門、領域等要明確其職責，這樣，才能夠在反洗錢的工作中，對各個部門的職責進行分工，才能夠更好的落實。

（二）反洗錢行政執法要順利開展

反洗錢的一些相關的法律法規，是基層的人民銀行開展工作的依據，因此，應該要不斷地完善，這樣才能確保行政執法的效力，對于過去已經制定的一些法律、法規、制度要進行不斷地梳理，及時發現相互之間的矛盾，并要及時的進行修改與完善，來形成一個系統、完整的行政規章，以便于基層銀行在進行反洗錢工作時順利開展與執行。要把條款之間的關系理順，例如，在涉及到兩個以上的部門來一起負責一個違規性案件時，就應該對參與方的權利、義務、職責等要明確進行界定。這樣才能避免了司法腐敗性問題或者是造成“法律白條”的現象。對于在反洗錢行政處罰中的一些障礙要及時的理清，使得工作更好的進行。另外，還要將反洗錢行政處罰與行政執法分開，將兩者關系理順，對行政執法的流程應該要進一步優化。

（三）金融機構的調查與客戶保密要做到協調

有關規定中指出，無論是金融機構還是非金融機構，都應該建立一種客戶的身份識別的制度，要對客戶、受益人或者是代理人的身份進行識別、核實、還有登記。但這種調查可能會涉及到客戶的私人信息，甚至是涉及到一些財產的私有權的問題等。這時，根據《商業銀行法》的相關規定，金融機構必須對客戶的信息進行保密，做好調查與保密的協調。

總結： 洗錢犯罪現象越來越嚴重，反洗錢已經成為一項重要的工作，針對反洗錢行政執法中的一些問題，有關部門應該采取正確的措施，促進反洗錢工作順利開展。

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