基于自生能力和內在約束的銀行業發展方式轉變問題研究

山東銀監局課題組

摘要：本文認為，中國銀行業發展取得的成績主要得益于體制改革釋放的政策性紅利以及經濟快速發展帶來的歷史性機遇，而銀行作為市場主體的商業自主性、公司治理和風險管控的有效性、經營管理的科學性并沒有明顯提高，銀行業運行發展中的根本性、長期性矛盾依然存在，銀行作為市場化主體的自生能力和自律約束機制尚未真正形成，本文分析了制度方面的成因與根源，并結合實際提出了進一步深化改革的政策建議。

關鍵詞：銀行改革；產權制度；自生能力；內在約束；監管方式轉變

Abstract：Huge progress in Chinese banking system should be mainly attributed to the reform and opening policy，as well as Chinese rapid economic growth. Meanwhile，Chinese banking institutions behavior is still suffering from the deficiency in commercial independence，effective corporate governance and risk management，as well as scientific operations，which roots in the shortage of endogenous ability and self discipline mechanism in banking institutions. Based on the institutional analysis of the problems，policy recommendations are given，to improve the banking supervision effectiveness and performance.

Key Words：banking reform，ownership，endogenous ability，self-discipline，supervision optimization

中圖分類號：F832文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2012）03-0069-05

一、引言

近年來，在充分借鑒國外經驗教訓、并結合中國實際的基礎上，以國有商業銀行為主體的各類銀行業金融機構，按照現代商業銀行的治理架構和管理體系，進行了一系列的體制、機制性改革，總體實力和綜合競爭力顯著提升，并有效抵御了新一輪國際金融危機的沖擊。與此同時，銀行業監管在理念、框架、技術、工具、手段等各方面也發生了巨大變化，監管有效性較以往顯著提升。

客觀來講，盡管中國銀行業改革發展有了巨大進步，但離市場化的改革目標還有差距，主要體現在三個方面：一是現代金融企業（銀行）制度尚未真正確立、顯效；二是銀行經營發展方式依然粗放，風險約束不強，對風險的管控能力偏低；三是監管有效性的持續提升遭遇諸多現實困難。這些差距已經成為當前銀行業改革發展面臨的根本性、長期性問題，同時也意味著，靠外部力量推動的銀行改革發展的邊際效率正在下降。

本文將在理性評價近年來中國銀行業改革發展成效的基礎上，指出改革發展的成績主要源于各種外部紅利，而公司治理機制以及內控制度建設才剛剛起步，銀行離真正市場主體的自我發展和自律約束還有很大的差距，因此，必須要切實轉變思路，把強化銀行自生能力與內在約束作為下一步深化改革發展的重心，在此基礎上推動和促動監管方式有效轉變。

二、中國銀行業改革發展成效透露出的表象與內在實質①

2003年以來，中國銀行業創新發展取得了舉世矚目的成就，體制機制改革取得歷史性突破，銀行業整體實力顯著增強，主要表現在：一是業務規模快速膨脹。2010年末，全國銀行業資產總額95.3萬億元，較2003年末增長了2.5倍，年均復合增長率達16.7%。2010年英國《銀行家》雜志全球前1000家銀行排名中，中國有84家，比2003年增加69家。二是盈利水平大幅提高。2010年全國銀行業稅后利潤高達8991億元，是2003年的27倍；資產收益率達到1.03%，比2003年提高1.02個百分點，資本收益率高達17.5%，比2003年提高14.5個百分點，達到國際良好銀行水平。三是資產質量明顯改善。2010年末，全國各類商業銀行不良貸款余額為4336億元，比2004年減少14017億元，資產質量在國際銀行業中已處于較好的水平。四是風險抵御能力持續提升。2010年末中國銀行業整體加權平均資本充足率由2003年的-2.98%持續上升為12.16%，全部商業銀行資本充足率均超過8%。2010年末全國銀行業撥備余額達到1.3萬億元、撥備覆蓋率217.7%，而這一數據在2002年時還僅為6.7%。

單從賬面數據來看，自2003年以來，中國銀行業迅速發展壯大，實力倍增。然而，我們也必須清醒地看到，這些成績更多的來源于經濟快速增長、穩定的利差以及改革政策支持等外部因素，主要表現在：

（一）經濟高速增長的溢出效應

2003年以來，中國經濟進入了新一輪快速發展通道，年均復合增長率高達14.38%，高出全球經濟同期平均增速10多個百分點；同時，全社會固定資產投資年均復合增長率高達22.3%，2010年實現總投資27.8萬億元，是2003年的5倍，國內貸款在投資資金來源中的比重平均保持在17.24%。在投資拉動、資金推動為主的增長方式下，持續高增長的經濟環境為銀行業的快速成長提供了強勁的推動力。

（二）貨幣環境持續寬松的強力支撐

經濟高速增長的同時，經濟金融化、貨幣化水平也顯著提高。2010年末，M2總量達到72.58萬億，是2003年的3.3倍，M2/GDP的比值從1.6上升至1.8，提高了12.5%。貨幣供應的快速擴張顯著強化了銀行業信用創造能力，持續的流動性過剩甚至一度成為宏觀調控治理的難點。2010年末，銀行業存款余額73.34萬億，是2003年的3.33倍，年均增長33.26%；貸款余額50.92萬億，是2003年的3倍，年均增長28.56%。

（三）利差水平較高，收入結構不合理

由于存貸款利率基本還處于管制狀態，并沒有完全市場化，一年期存貸款基準利率息差常年維持在3個百分點左右，高出國際銀行業平均水平100—150個基點。2010年，中國銀行業凈利息收入對利潤的貢獻率達66%。目前國內銀行除中國銀行因歷史原因非利差收入占比超過30%以外，絕大多數銀行非利差收入占比在20%以下，這與國際先進銀行普遍40%以上的水平差距甚遠。

（四）資本內在補充不足，過度依賴外源融資

2010年末，銀行業所有者權益5.82萬億，是2003年的5.92倍。但銀行資本的增加主要靠外部融資。2010年，為彌補快速發展帶來的資本缺口，四大國有銀行先后通過股市再融資2870億元，16家上市銀行中有14家完成新融資計劃，共計籌集資本金3413億元。另外，2004年以來，四大銀行還先后發行次級債券余額2988億元。粗略估計，僅這幾項就占到四大國有銀行目前資本金的45.53%。在四大國有銀行資本實力壯大過程中，外源融資的作用舉足輕重，只靠銀行內部補充資本無法滿足銀行業發展的需要。

（五）風險化解主要依靠政策扶持

2000年信達、華融、東方、長城四家資產管理公司收購了13939億元的銀行不良資產，其中四大國有商業銀行共實現政策性剝離9800億元。2004至2008年間，工農中建交5家銀行在上市前的財務重組中，合計又剝離不良貸款1.68萬億元，是2004—2010年間5家銀行不良貸款下降額（12625億元）的1.33倍；2002年，人民銀行發行1656億元央行票據，專門用以置換農村信用社不良資產；2010年全國農村信用社不良貸款率仍高達11.04%，與此同時，農信社資產質量不實的問題仍比較嚴重，不良貸款邊清邊增、前清后增的現象比較普遍。

三、問題及其成因探究

銀行業改革發展的成績巨大，但是銀行業運行中一些長期存在的矛盾尚未根本解決，集中體現在三個方面：

（一）外延粗放式增長特征明顯

一是業務發展主要是簡單的數量擴張。銀行業資產規模快速膨脹，有經濟總量持續增加、信用創造、金融深化等客觀的因素，但是其中靠機構擴張、增設網點的因素占有相當的比重。2010年末，全國銀行業從業人員299萬，比2006年增加了26萬。銀行業務發展有著強勁的規模偏好，各類機構都在追求做大做強，仍屬于高成本投入增長模式。初步測算，2001年來中國銀行業營業費用年復合增長率超過13%，明顯高于國際先進銀行水平；而人均利潤則明顯低于國際先進銀行水平。二是資本消耗快，自我補充能力不足。由于沒有有效的風險緩釋工具，資本管理水平低下，規模快速擴張必然快速消耗資本，而利潤補充只是“杯水車薪”，各類銀行機構不得不紛紛尋求增資擴股、發次級債、增發股票等手段進行再融資，以滿足監管資本要求。三是金融創新能力低下，低層次同質化競爭嚴重。金融創新仍處于粗放式管理階段，創新層次較低，往往偏重于傳統業務和傳統市場，中間業務的創新較少，技術含量低，而高收益的品種和原創、可持續的創新少。

（二）管理基礎仍很薄弱

一是理念存在偏差。由于片面追求規模增長，加上“在發展中解決問題”的思想影響，銀行業尤其是基層銀行機構“重業務發展、輕風險管理”的現象較普遍。二是管理方式行政化。由于長期受計劃經濟管理體制的影響，在各類銀行業金融機構中均還存在濃厚的行政管理色彩。三是信貸管理精細不足、粗放有余。銀行授信普遍偏好大客戶、中長期貸款，重抵押、輕現金流，從而對認真執行貸款“三查”的實質性意義重視不夠。四是基于信用風險進行靈活定價的能力不足，對所謂的大型、優質客戶簡單下浮，對項目本身的關注較少，而對中小客戶利率經常一浮到頂。

（三）內部控制缺失問題突出

一是風險識別和評估方式、手段落后，風險識別與評估仍以定性分析為主，基于定量分析的風險管理技術手段較少，即使是信用風險的定量分析也僅限于對企業財務報表的簡單分析。風險管理主要以單一風險控制為主，注重事后監控，未覆蓋所有風險，風險管理的長效機制沒有從根本上得到建立，全面風險管理方法框架尚未普及。二是內部控制措施不健全。沒有完備的內部控制制度，不能及時對接業務變化，難以有效覆蓋風險。三是信息交流反饋不暢。內部管理和業務經營的數據化、信息化、集中化程度低，數據缺失較為嚴重，難以及時有效支持經營決策。四是內部審計績效欠佳，整改糾錯能力差。對內部審計的功能定位不準確，獨立性不強，內審力度不深不透，對審計問題的問責追究影響力較弱。

總體來說，在經濟高速增長、利率未完全市場化以及銀行經營體制轉變釋放的動力等諸多因素的共同作用下，中國銀行業獲得了迅速成長。從銀行體制改革歷程來看，主要還是強制性制度變遷，重要的改革變化都源于自上而下的政府強制性供給行為，而不是自下而上的誘致性微觀銀行企業需求行為（宋士云，2008）。分析原因，主要有如下幾個方面：

第一，產權虛置導致內生激勵不足。中國銀行體系制度變遷的初始條件是以國有產權為核心的政府對銀行體系的絕對控制。從產權結構看，國有銀行自成立至今其國有控股的性質始終沒有改變；地方性金融機構如各地城市商業銀行受當地政府影響較大；股份制銀行的股權結構雖然比較合理，但主要大股東基本上是國家股或國有背景；農村信用社的產權邊界依然模糊，存在著股東權屬不清，結構不合理甚至似是而非的問題。中國銀行業的國有和“準國有”性質自然派生出產權主體虛置、產權邊界模糊、產權約束弱化等非市場化特性。各主要商業銀行的董事長、行長、監事長等由各級政府任命或掌控。而政府經常以行政性目標直接干預銀行的正常經營，銀行也經常將滿足政府的政策偏好作為其經營目標。尤其是國有控股銀行，其資源的使用、轉讓和收入的享用權都由國家所有，銀行真正所有權的行使實際處于虛置狀態，這使銀行經營管理者很容易將風險轉嫁給國有產權，國家幾乎承擔了無限責任，銀行經營過程中風險意識淡化成為必然。這是中國銀行業缺乏自生能力和自律約束的制度根源。

第二，多重委托—代理關系弱化了銀行治理有效性。國有和準國有產權的性質決定了中國商業銀行在經營管理方面始終存在著多重委托—代理關系，由此導致商業銀行公司治理機制要比西方同業困難得多。籠統而言，國有銀行的委托—代理關系主要體現在：存款人與銀行、股東與銀行之間、銀行與借款人、監管者與銀行。除此之外，在微觀管理層面又形成“總行—一級分行—二級分行—支行—分理處—儲蓄所”的層層授權、層層代理關系，形成了超長的委托—代理鏈，遠遠超過初始委托人可控制的范圍，委托人對代理人的約束和控制力逐級弱化，很容易成倍加劇逆向選擇和道德風險。不良貸款的不斷反彈和重復剝離是該問題的最好佐證。隨著代理層次的增加，委托—代理關系的成本也以更快的速度擴大，造成經營管理效率低下。在如此復雜的代理系統中，由于所有者約束遞減機制，從而使所有權在處于鏈條終端的代理者幾乎不能得到約束，導致案件容易在基層頻發。內部制衡機制的弱化是中國銀行業缺乏自生能力和自律約束的制度表現。

第三，行政壟斷下的金融抑制導致市場約束失效。王國紅（2002、2003）認為，中國銀行業市場集中度高、規模不經濟、行政壁壘高，并不是真正經濟學意義上的壟斷，而是金融抑制下的行政壟斷。金融市場的不發達導致市場信號噪音偏高，與企業風險狀況缺乏相關性（孫龍建，2008），嚴重阻礙了市場約束機制的發揮，市場參與者無法準確對銀行風險定價，監管者無法采用市場信號改進監管約束。政府壟斷伴生帶來了國家對銀行的隱性擔保，并成為銀行業各市場主體的體制性依賴。政府對銀行業的支持，除基本的資金支持外，最主要的還在于提供了國家聲譽的隱性擔保。在缺少市場化退出機制情況下，國家的“救市”措施強化了國有產權下的隱性擔保問題，而國家在銀行業出現風險問題時的保護措施，使這種隱性擔保“顯性化”，進一步強化這種體制性依賴。

第四，外部監管與銀行業運行契合度亟待提升。一是行政化、合規為主的監管方式尚未根本改變。目前的現實情況是，各級監管部門還承擔著推動銀行改革發展的角色，推動者與監管者的角色沖突導致其無法真正做到以控防風險為本的監管。實踐中，監管與主管不分、監督和管理不分的情況時有發生。監管方式仍過分依靠合規性監管，日常檢查監督主要關注銀行機構是否有違規現象，而對于業務經營中的風險問題的敏感性和前瞻性不強。二是監管獨立性未得到有效保障。監管機構在人員任免、財務來源以及政策目標上與政府有密切聯系；實踐中，監管部門受到各級政府的干預過多，缺乏獨立執行監管政策的條件；金融機構一旦出現經營風險，政府往往以行政方式出面干預，對金融風險的違規行為做出糾正。監管機構由于存在多元目標、面臨多重博弈，實踐中難以真正超脫，存在監管過度容忍現象。三是監管資源約束日益緊張。隨著銀行業資產規模的迅速膨脹和銀行機構的快速設立，監管資源的配備并沒有相應增加，由于無法真正做到“風險為本”的監管運行，監管部門的職責任務日益繁重，尤其造成基層監管部門疲于應付、力不從心，監管有效性大打折扣。此外，隨著金融組織和業務復雜性的不斷增加，監管人員的監管能力受到巨大挑戰，現有的監管人才流失、風險監管專業人才匱乏，嚴重制約著監管有效性的持續提升。

四、政策啟示

總體來講，中國銀行業發展取得的成績主要得益于改革開放以來體制釋放所帶來的政策紅利以及經濟快速發展帶來的歷史性機遇，銀行作為市場主體的商業自主性、銀行公司治理和風險管控的有效性、經營管理的科學性并沒有明顯提高，作為體現主體自生能力和自律約束的機制尚未真正形成。為此，應著力完善以下幾個方面，并以此推動監管方式的轉變和優化。

（一）夯實基礎，把銀行打造為真正的市場主體

銀行真正成為以市場為導向，以商業原則為基礎，自主經營、自負盈虧、自擔風險的市場主體，是加強銀行自生能力和自律約束最為核心的條件。一是進一步深化產權制度改革。產權改革沒有真正到位所導致的股東監督的缺位，是銀行自律缺失的核心癥結所在。推進產權改革不能一味追求股權的多元化、分散化，也不能盲目設定法人股的比重要求，而應當堅持實事求是原則，致力于引入完全人格化和市場化產權主體（包括法人和自然人），真正實現監督力量的實體化，利用股東對自身權益的關心，形成股東間的相互制衡，從而建立起有效的股東監督約束機制。二是持續完善公司治理機制。國內外實踐充分證明，完善的公司治理是銀行業穩健經營、可持續發展的體制基礎（劉明康，2011）。通過明確公司治理各主體及其成員的職責，進一步完善銀行公司治理的制衡機制和運行機制，從而形成各治理主體基于各自責任和職權相互匹配和相互平衡。三是切實加強內部控制。目前，大部分銀行機構的內控制度已較為完備，但有法不依、有章不循的問題仍不同程度地存在，成為各種違規問題屢禁不止、屢查屢犯的重要原因。要特別注重執行力建設，真正把內控制度執行到位，才能實現銀行對自身行為的自我規范。

（二）優化環境，完善對銀行業的市場約束

巴塞爾銀行監管委員會（1997）在有效銀行監管核心原則中提出：有效銀行監管的先決條件之一是有效的市場約束，監管者應鼓勵建立良好的公司治理結構，以強化市場透明度和監督作用，提高市場的約束作用。完善的市場約束可以通過市場參與者對銀行行為的激勵與約束，對銀行自律起到不可替代的良性作用。一是建立強制性信息披露機制。由于中國銀行業統一、規范、科學的信息披露體系尚未建立，導致銀行缺乏相應的社會監督。當前，要借鑒和遵循巴塞爾銀行監督委員會就商業銀行信息披露問題提出的一系列原則要求，逐步建立嚴格規范的信息披露制度，鼓勵銀行及時披露信息，增強市場透明度，以便市場參與者能獲得可靠、及時的信息，形成對信息的理性反應，提供科學有效的激勵和約束，從而促進銀行的穩健和安全。二是建立有效的市場退出機制。市場退出是對銀行的終極性處罰，其對銀行行為具有強約束和威懾力。建立有效的市場退出機制，首先要完善市場退出法律框架，充分借鑒和吸收國外金融機構市場退出的法律法規和經驗，盡快制定有關銀行機構市場退出的法律法規，以及與之配套的實施細則和操作辦法。其次，要規范處置方式，根據經濟金融運行的環境和有問題銀行風險的性質確定銀行市場退出的判斷標準，實現統一判斷，分類處置。

（三）加強同業自律，健全行業規范和競爭秩序

目前，中國銀行業的外部監管力量主要集中于監管部門，隨著市場化程度加深、市場規模的擴大和市場構成的日益復雜，充分發揮行業自律組織的作用，使之成為監管力量的有益補充，是強化外部監管和銀行自律的有效手段。行業自律可以有效防止過度或無序競爭、降低整個社會的交易成本、高效地利用外部監管資源。因此，銀行業協會要進一步明確行業代理人的定位，對內作為行業的協調者，對外代表銀行業參與監管博弈，通過自我管理、自我服務、自我監督，實現同業間的相互監督和約束，從而規范銀行經營行為，避免“囚徒困境”中兩敗俱傷的不良后果，持續實現帕累托改進，促進行業共同發展。

（四）強化監管執法，創造公平競爭的市場環境

銀行自律約束的構建，還必須依靠監管部門的外部推動。當務之急是持續強化公正執法力度，確保市場競爭的公平性、規則秩序的透明度和制度規范的可執行性，防止監管套利和“劣幣驅逐良幣”等問題的發生。同時，監管部門還應設計激勵相容機制來引導金融機構的行為，著力培育銀行“自律約束”的內生動力，建立“銀行自律為主、監管有效補充”的監管體系，逐步實現市場化監管。從具體監管方式上，應由行政命令式逐步向原則激勵式轉變，把監管重點放在防范重大及系統性風險、保護金融消費者利益及營造公平公正的市場環境上，為銀行業加強“自律約束”營造良好的氛圍。

注：

①本部分數據來源，除特殊說明外，主要來自《中國金融統計》、銀監會各期年報等公開數據。

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（特約編輯 王 馨；校對 SJ）