土地生產當量配額交易制研究

王林 譚峻

摘要：目前，我國實行的耕地紅線及總量動態平衡無法保障我國土地的數量和質量。實行土地生產當量配額交易制不僅可以使不同行政區域資源和經濟實現互補，而且可以在不同區域實現產業規模化。本文在央行提出土地配額交易基礎上，參考碳配額交易及可再生能源配額交易，分析我國實行土地生產當量配額交易制的可行性及障礙，計算出我國各省份糧食生產當量及土地生產當量，提出實行土地配額交易可行的途徑。

關鍵詞：耕地；土地生產當量；配額制

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：B

一、引言

我國基于糧食安全提出的耕地保護紅線，是對城鎮化發展中建設占用耕地的硬約束。參照我國正在實施的污染物排放額交易制度，中國人民銀行在2008年的“氣候變化與配額交易研討會”上提出土地生產當量配額交易機制［1］，彌補耕地占補平衡制度的不足。土地生產當量就是界定出一個單位標準耕地的生產當量（如一畝耕地生產的稻谷）。土地生產當量配額交易的基本思路：界定和分配土地生產當量配額，允許配額在不同地區間進行買賣，形成全國性土地生產當量交易市場，在保證糧食產量不變的總量平衡目標下，以糧食產量為配額使城鎮化用地數量的增長與農業基礎設施改善的程度掛鉤，實現耕地占用與開發之間的占補平衡，保障糧食生產的總量平衡。該制度以市場方式優化土地資源配置，在保障糧食供給的前提下，較好地解決了我國城鎮化進程中的土地制約問題。

土地生產當量配額交易具有三大優勢：第一，可以解決糧食安全問題，力保18億畝耕地紅線不突破；第二，交易資金的一定比例投入農業生產，解決農業投入不足問題；第三，根據市場價格來判斷何地的土地更具有稀缺性，從而解決城鎮化優先發展問題。

土地生產當量配額交易的提出引起了各方爭議。中國社會科學院金融研究所所長李揚（2008）認為，土地直接折算成糧食有很多技術問題需要解決，各地區適宜生產的糧食品種不同，而且還要考慮到運輸成本；此外，糧食生產的技術進步如何考慮到指標設計中更是一個復雜的問題。盧鋒（2008）認為，土地生產當量不一定折算成糧食，如借鑒標準燃料以“焦耳”計量，可以用農產品產生的卡路里衡量土地生產當量。湯敏（2008）提出，對存量土地全部進行這樣一項工作確實很困難，但可以從增量土地入手，即對現有的建設用地指標按照土地生產當量的辦法進行配額交易［1］。靳相木、沈子龍（2010）認為新增建設用地管理的“配額-交易”是對現行新增建設用地指標的指令性計劃管理體制的重大變革,需要一系列的配套措施［2］。

二、土地生產當量及配額交易制

（一）土地生產當量

目前，國際能源組織（IEA）和經濟合作與發展組織（OCED）采用“油當量”（1噸油當量=11 630千瓦時）概念來描述一國能源的生產量或消費量，煤炭、原油和天然氣都可以換算成“油當量”。由此可見，人們可以用“標準土地生產當量”來表示土地的生產能力，如某個1單位高產田可能是1.5個標準土地生產當量，某個1單位低產田可能只有0.3個標準土地生產當量。

如何確定“標準土地生產當量”呢？

聯合國糧農組織（FAO）以1個人一晝夜享用2 300大卡熱量的食物消費作為糧食自給自足標準。我國土地利用規劃中的剛性限制最低人均耕地面積0.8畝就是根據這個標準得來的。顯然，以人均消耗的能量作為衡量標準，比計算最低人均耕地面積要科學，因為人所需的熱量是惟一的，而耕地質量是參差不齊的。當然采用能量標準后，衡量耕地的標準也隨之改變，不再以面積計量，改為耕地產出物的熱量計量。

世界不少發達國家計算糧食自給率就是采用熱量計量，本文同樣借鑒這種思路，用熱量來衡量土地的產出。土地生產當量的單位選取“大卡”，如何確定一標準土地生產當量呢？我國在計算最低人均耕地占有量0.8畝時，采用了世界平均糧食畝產320千克，由于1千克稻谷的熱量約為3 430大卡，那么可以假定：

標準土地生產當量=平均糧食畝產量×單位稻谷熱量=320×3 430=1 097 600（大卡） （1）

以一人晝夜消耗能量2 300大卡計算，則一人一年平均需要839 500大卡。若標準土地生產當量取1 097 600大卡，一人一年平均消耗約0.765個標準土地生產當量的熱量，似乎與最低人均耕地保有量0.8畝基本吻合。

（二）土地生產當量配額交易機制

配額交易制源于排污權交易制度。排污權最早由美國經濟學家戴爾斯于1968年提出，其內涵是政府作為社會的代表及環境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利像股票一樣出賣給出價最高的競買者［4］。

20世紀下半葉，全球氣候變暖、自然災害頻發，環保專家認為這是二氧化碳過度排放導致“溫室效應”所致。1997年12月《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都召開，149個國家和地區的代表通過了旨在限制工業化國家溫室氣體排放量的《京都議定書》。該議定書明確要求2010年全球二氧化碳等6種溫室氣體的排放量要比1990年減少5.2%，這個減排目標是通過向各國分配減排配額來實現的。

土地生產當量配額交易機制，是一種基于總量控制，以市場為主要調控手段的政府有效管理土地的方法［3］。它能夠在一定區域內，在土地生產當量總量不低于應保有的土地生產當量總量的前提下，通過市場交換的方式調劑土地使用者使用土地資源的數量，從而達到保護耕地、促進經濟發展的目的。這種配額機制不需要政府籌集大量資金，政府的作用通常表現在監督管理，并對違反規定者給予處罰。

三、土地生產當量計算

通常所說的糧食概念，指的是“五谷雜糧”，包括谷物、豆類和薯類等。但是耕地出產物還有一些油料作物，比如花生、油菜籽、芝麻等，且比重不小。因此在計算我國土地生產當量時包括“五谷雜糧”和油料作物。

（一）選擇主要農作物

我國的糧食作物主要包括谷物類、豆類和薯類，而谷物類中產量最高的是稻谷、小麥和玉米，除此之外根據地區差異還有谷子（小米）、高粱及青稞等；油料作物主要選取芝麻、花生和油菜籽。表1列出主要農作物每千克所提供的熱量。

計算出各省作物所提供的熱量后，將稻谷、小麥、玉米、豆類及薯類歸到糧食中，將芝麻及花生歸為油料。我們設定的標準土地生產當量為1 097 600大卡，那么在計算各省區市土地生產當量時，只需將各省區市主要農作物（糧食+油料）所能提供的熱量除以標準土地生產當量，就可計算出各省區市的土地生產當量。表2列出了全國各省區市土地生產當量。

（三）各省區市人均土地生產當量的差異

人口增加和城鎮化發展，我國耕地面積逐年遞減，耕地質量也有下降趨勢。人均耕地的土地生產當量是人均耕地面積變化和質量變化的直接反應，可以體現各省區市耕地產出的人均水平。

區域人均土地生產當量=區域耕地提供的土地生產當量/ 區域總人口（4）

前面已經計算出人們為生存所需每人每年0.76個標準土地生產當量。以0.76個標準土地生產當量為全國人均耕地產出量的警戒值，那么全國各省區市人均土地生產當量按由低到高順序排列如表3所示。表3可以清楚的看到，前八位人均土地生產當量均低于0.76個標準生產當量的警戒值，說明這些地區自身糧食生產已經不能滿足其需求。

這八個省區市應該分兩類，第一類為經濟發展快的省市，比如上海、北京、廣東、天津、浙江及福建。這六個省市經濟發展迅速，對建設用地的需求強烈，而人口總數大。同時這六個省市自身耕地質量較好，單產高，但由于耕地面積減少及人口迅速增加導致人均土地生產當量小。第二類如青海、海南，這兩個省是因為自身條件約束而導致糧食、油料作物產量不足。針對這兩種情況，應該區別對待。對第一類省市，雖然無法滿足自身的糧食、油料作物等的需求，但它們為我國經濟的發展做出了極大貢獻，因此，我們應該根據經濟發展的需要，對土地生產當量的保有量可以適當減少，但是也應對他們收取較高的耕地占用費，并用于落后地區的發展；對第二類省份，國家應出臺適當的補助政策，滿足它們的糧食需求，并通過土地整理大力改善當地的耕地質量。

由表3可以看出，其他各省區市人均土地生產當量均高于警戒值，可以滿足糧食自足。不過對各省區制定各項政策或分配土地生產當量保有量時，要根據各省區具體情況區別對待。比如甘肅、貴州、陜西等省份盡管人均土地生產當量均高于警戒值，但這些地區經濟落后，對耕地的投入不足，耕地潛力還有待挖掘，因此，這類地區應以提高單位產量為主，努力提高土地生產當量，并要挖掘后備土地資源的潛力。而像河北、江蘇、山東等省份經濟發展迅速，而人均土地生產當量盡管也高于警戒值，各類耕地的投入已經較大，后備耕地不是很多，這類省份應以土地集約利用為主，通過土地整理增加有效耕地面積，盡可能保障本區域的耕地動態平衡。

內蒙古、吉林和黑龍江三個省區人均土地生產當量均大大高于警戒值，在滿足自身糧食需求的情況下，是糧食輸出大省，針對這類省份，在制定政策及分配土地生產當量時應尤為注意，既不能按照各省的耕地面積及人口分配較少的土地生產當量的保有量，不利于本區域耕地保護，又不能因為耕地面積大，耕地質量高而分配太多的土地生產當量的保有量，不利于本區域經濟發展。

四、土地生產當量配額交易機制構想

土地生產當量配額交易機制現在還只是理論設想階段，離真正運行還有很長的一段路要走。為了降低交易成本、保證交易順利進行，一個完整的土地生產當量配額交易制度體系應該包括制度立法、交易信息公示、交易行為監控、土地生產當量總量控制、土地生產當量配額的初始分配和上市交易六大部分（如圖1所示）。

（一）總量控制

總量控制是通過為土地生產當量的使用設定上限的方式，明確土地資源的稀缺性，為各省土地生產當量作為商品進行交易提供了可能性。總量控制包括國家的總量目標和地方控制區域總量目標，根據我國耕地現狀、我國人口狀況及滿足一定糧食自給率的情況下，制定一個可以保障糧食安全的總量生產當量。然后再根據各省狀況確定各省應保有的土地生產當量，并及時公示［7］。

通過總量控制制度，制定合理的總量控制目標，使土地使用者能夠在總量控制目標的規制下，合理地安排自己的行為；通過土地生產當量配額交易，使土地使用者的行為自動發生在使用成本最低的土地上。但是，我國長期以來重視的是土地數量控制，忽視了土地質量的下降，造成了土地的破壞和浪費［5］。中國目前現行的土地法律體系中沒有專門的有關總量控制具體實施的統一法規。

（二）初始分配

根據全國及各省市制定的土地生產當量總量控制上限指標，在全國范圍內進行初始分配。土地生產當量的初始分配可以看作是土地生產當量配額交易的一級市場，主要是指配額由全國土地管理部門向省級分配土地生產當量配額指標，然后由省級土地管理部門以此向下分配指標，應由國家管理部門及各級政府、土地管理部門組織進行。

（三）確認配額權

交易實質上是產權的交易，明確的產權是交易的先決條件。要建立節地配額交易的法律制度和節地配額交易市場，必須首先從法律上確認配額權。只有在法律確認配額權的前提下才能進行土地生產當量配額交易［6］。配額權是指政府有關行政主管部門依照有關法律、法規的規定確定限額，土地使用者對此限額所享有的支配、使用并享受利益的權利。此種對配額的權利主要通過兩種途徑獲得：（1）以行政分配的形式，即政府行政主管部門依據有關法律、法規規定的條件，將配額分配給符合條件的土地使用者；（2）以拍賣等市場行為形式，即政府行政主管部門依據有關法律、法規將配額分配給符合條件的土地使用者。配額權具有物權性。首先，這種權利具有直接支配物的性質。其次，該種配額權也具有物權的排他性。取得配額權后,對其享有配額的自由使用、收益、處分的權利均不得侵入或干涉［7］。配額權應該符合下述條件：必須得到法律確認，向國家行政主管部門登記；權利的主體必須明確；應該是可以計量和拆分的權利，應該有量的概念和時間的概念；應該是擁有者可以依法占有、利用、收益和處分的權利。

（四） 市場交易

市場交易可以看作是土地生產當量配額交易的二級市場，國家應設立專門的交易委員會進行管理。交易市場的主要職能包括：制定交易規則，收集和發布市場信息，自動撮合買賣雙方的成交價格和數量，對交易進行清算、交割和過戶等。

1.申請。指土地生產當量配額出售方與購買方向城市土地節約利用主管部門提出交易的申請，應提供雙方的詳細情況介紹資料、交易的必要性及可行性說明。

2.審核。土地生產當量配額交易必須經城市土地利用主管部門審核后方可進行。城市土地利用主管部門最好在對交易雙方有所了解的前提下進行審核，審核包括對交易雙方的審核和對交易本身的審核。

3.協商。交易雙方就交易數量、交易價格、交易時間等具體內容進行協商,達成協議并簽訂書面合同。

4.發證。交易雙方就交易達成的初步協議需上報城市土地利用主管部門審查。若符合要求，城市土地節約利用主管部門批準交易協議、給交易雙方頒發土地生產當量配額證書，監督交易的正常進行、交易費用的合理分配使用和交易的城市土地利用效益。

注釋：

① 作物產量單位為萬噸，作物單位熱量單位為大卡/千克，作物熱量單位大卡。

參考文獻：

［1］ 張友.央行建議設土地生產當量交易市場［EB/OL］．http://www.21cbh.com/HTML/2008-6-9/HTML_Y2QGQFSVMEAM_2.html.

［2］ 王文革.論節地配額交易制度［J］．湖北社會科學，2009（6）:102-106.

［3］ 靳相木,沈子龍.新增建設用地管理的“配額-交易”模型——與排污權交易制度的對比研究［J］．中國人口·資源與環境，2010，2（7）：86-91.

［4］ 宋麗平.論排污權交易制度的法律建構［EB/OL］．http://www.riel.whu.edu.cn/ show.asp?ID=357.

［5］ 單勝道，吳次芳.外部地價論［J］．浙江大學學報，2000（3）.

［6］ L.科斯.財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集［M］．上海：上海人民出版社，1994.

［7］ 沈滿洪.環境經濟手段研究［M］．北京：中國環境科學出版社，2001.

（責任編輯：石樹文）