財政資金專戶管理改革勢在必行

董萍

【摘要】近年來，國家涉農補貼、基礎設施建設等財政專項資金規模不斷擴大，范圍不斷拓寬，有力地促進了經濟平穩較快發展。但財政資金專戶管理存在多頭開戶，運作不規范，監督管理不力等諸多問題，影響到相關政策的效果，也不利于財政政策與貨幣政策的協調。本文針對當前財政專項資金管理存在的問題，提出穩妥推進資金專戶管理和改革，在逐步完善相關制度的基礎上取消專戶資金，將其完全規范到國庫集中支付的治理思路。

【關鍵詞】財政資金專戶管理國庫集中支付

一、財政資金專戶管理改革的必要性

財政資金專戶管理是中央銀行近幾年特別強調要加強和規范重點環節，從各地財政資金專戶設置的現狀看，存在非常明顯的問題，概括起來三個字，“多”“亂”“險”。

“多”，體現在資金賬戶數量眾多，設立起因較為復雜。從具體實施看，財政專項資金賬戶一般又分為二大類，一是基本建設資金，該資金由政府批準、計劃部門立項，需要財政全額或部分投資的資金，如國債資金、基建資金等；二是專項補貼資金，如糧食風險基金、農業綜合開發資金、退耕還林資金等。專戶的開設一般是根據上級財政部門以及政府相關部門的文件精神。如蘇北某市各級財政部門共設有各類財政預算內專戶130余個。其中支農和社保類較多，分別為36個和33個，匯繳類31個。所轄區縣中最多達到75多個，最少也有6個。

“亂”，體現在賬戶管理不夠規范，清理難見成效。財政部門賬戶很大一部分賬戶是以科室或股室名義開立的賬戶，既增加了人民銀行賬戶管理難度，也不利于財政部門自身對財政資金的管理，蘊藏著較大的資金風險；二是同一性質的資金賬戶在兩家或兩家以上的商業銀行分別開立。未按照清理的有關精神和要求，對同一性質或相似性質開設的專項資金專戶進行歸并，實行分賬核算。隨著時間的推移，從表面上看以上專戶，專款專用、使用便利，但卻掩蓋了財政專用賬戶開戶數量增加。以某市所轄某區為例，名稱為“某市某財政局”共10個，“某市某區財政局國庫股”4個，“某市某區會計核算中心”2個，其他類8個。資金使用性質上綜合性賬戶12個，占一半，分別為總預算資金和職能科室資金；土地出讓金專戶和國庫支付中心各2戶，中央、省級專項資金，農業保險、社保各1個。分布在轄區四大國有商業銀行以及農村合作銀行等7家金融機構的30個營業網點。

“險”，體現在專項資金滯留賬戶內，內部管理存在風險隱患。一是專項資金在財政內部對不同的資金性質屬不同的職能部門管理，專用賬戶資金往往根據項目實施進行分段撥付，且有些項目實施時間長，容易造成資金長時間沉淀，發揮不了應有的經濟效益；二是專戶資金分布廣，幾乎從上到下所有支出項目都有專項撥款，就資金的使用情況跟蹤檢查少，在財力緊張的情況下，專項資金可能挪作他用，資金管理存在著一定的風險隱患。

上述問題的存在，充分說明了中央銀行對財政資金專戶管理進行改革的必要性。

二、財政資金專戶管理改革的難點

財政資金專戶管理改革難以推進的原因很多，但歸根到底來自三方面：

（一）準入把關難掌握

人民銀行會計部門作為人民幣銀行結算賬戶管理的職能部門，在操作中，基層人民銀行對財政資金專戶的開設的依據難以把握。現行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定，對開立專用存款賬戶的核準要求是除出具開立基本存款賬戶規定的證明文件、基本存款賬戶開戶登記證外，開立財政預算外資金的，應出具財政部門的證明；按規定需要專項管理和使用的資金，應出具有關法規、規章或政府部門的有關文件即可。這種規定的空間和彈性太大，由于專項資金情況較為復雜，涉及某一具體資金，各級政府會出現逐級發文，連續發文現象，財政部門根據不同級別、不同時期的證明文件申請開立專用存款賬戶，人民銀行由于沒有建立相關的數據庫，無法進行針對性的識別。

（二）商業銀行利益驅動

金融機構拉存款亂設戶。某地區近年來經濟增長速度發展較快，規模不斷擴大的財政專項資金是商業銀行重點吸存對象，甚至說成為一些商業銀行的“立行之本”，尤其是一些資產規模偏小的銀行，財政性存款占存款總量相當大比重。另外新的情況是近年來地方政府加大了對股份制商業銀行進駐設點的優惠措施，吸引了蘇州等地的商業銀行，提供財政資金甚至成為吸引設點的條件之一。

（三）缺乏約束機制，外部監督部門監督乏力

財政專戶的資金是國庫資金的一部分，隨著財政國庫管理體制改革深化，財政專戶的內容不斷豐富，目前仍有相當數量的非稅收入不能實現直繳入庫，這部分資金游離于正常分配之外，既不利于國家宏觀財政政策的制定，也有可能造成預算內資金的流失;另外，財政專項資金不納入國庫單一賬戶，而是存放在商業銀行，國庫部門很難對資金使用的合規性實施有效的監督，使這塊資金游離于國庫監管的范圍之外，其資金的使用范圍無法掌握，存在著較大的資金風險隱患。

三、財政資金專戶管理改革思路

依筆者所見，財政資金專戶管理改革其實并不復雜，只要在下述三個方面有所作為就能取得效果。

（一）出臺法規，規范資金管理

人民銀行和財政部門可以聯合出臺相關財政專項資金管理法規，從法律層面上對財政專項資金的管理主體、賬戶設置體系、資金的籌集支撥程序以及監督辦法，做出科學合理的規定，切實加強對財政專項資金管理，提高管理水平。國庫部門也要積極開展國庫現金管理操作，發揮國庫對宏觀情況、政策把握較為全面清晰的優勢，合理適度對“沉淀”的專項資金進行現金管理操作，減少閑置資金與彌合資金缺口，最大限度提高資金使用效率。

（二）優化流程，推進國庫直接辦理支付業務

新時期國庫工作的任務是以服務民生為統領，不斷拓展國庫服務內涵，擴大國庫服務外延，實現由單一的國庫服務向全方位國庫服務轉移，由側重于“服務財政、稅務、海關”向“服務財政、稅務、海關與服務政府、社會民生”并重轉移。建議維持財政部門對專項資金微觀管理的職責權限不變，將財政專項資金納入人民銀行國庫統管，充分利用其高效、快捷、安全、方便的現代化支付網絡體系，發揮財稅庫行橫向聯網的優勢，借用其在低保業務和救災補助資金直接撥付的積累的技術力量和成熟經驗，實行由國庫直接辦理，減少財政資金體外流轉。逐步擴大國庫直接撥付專項資金范圍，化解支付風險。

（三）取消專戶，實現“國庫單一賬戶”目標

一是加速推進以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中支付改革，將財政所有資金納入國庫單一賬戶管理，通過國庫單一賬戶將資金直接支付到商品和勞務供應商或用款單位。二是建立健全預算收支執行監管法律法規，增加財政資金管理透明度。要進一步強化人大、審計、人民銀行國庫部門在預算收支執行事前、事中、事后監督職能和作用，通過立法形式建立和健全各部門間的相互監督和制衡機制，切實加強財政資金監督管理，增加財政資金管理透明度，以促進財政資金安全、高效管理和合理使用。

參考文獻

[1]總行國庫局.西南財大《國庫改革與發展》，2009年.

[2]金明子等《強化財政專戶管理 充分發揮人民銀行經理國庫職責》《金融時報》，2010年.