關于新形勢下國庫監(jiān)督工作的思考

鄒旭

【摘要】隨著財稅體制改革的穩(wěn)步推進，人民銀行國庫監(jiān)督面臨諸多新問題，如何適應形勢發(fā)展，更新國庫監(jiān)督理念，充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能，成為目前國庫工作面臨的重要課題。本文將從國庫監(jiān)督的定位、面臨的新形勢和如何做好國庫監(jiān)督工作入手對國庫監(jiān)督進行探討。

【關鍵詞】國庫體制經理國庫國庫監(jiān)督

經理國庫是《人民銀行法》授予人民銀行的一項重要職責。國庫監(jiān)督作為國庫工作的重要組成部分，是國家賦予人民銀行經理國庫的一項重要權限，也是經理國庫體制的重要內容。隨著公共財政體制改革的不斷深入，社會公眾對預算公開化、透明化的要求越來越高，從履行中央銀行“政府的銀行”職能出發(fā)，從維護國庫資金安全完整和廣大納稅人的利益角度出發(fā)，人民銀行經理國庫工作應進一步堅持和完善監(jiān)督職能，確保國庫資金取之于民、用之于民。

一、國庫監(jiān)督的定位

人民銀行經理國庫的核心內容是在確保國庫資金安全的前提下，高效運作國庫資金的收納與支撥，并保障資金的保值增值。國庫監(jiān)督是指人民銀行在辦理國庫收支業(yè)務的過程中，依據(jù)法律法規(guī)對國庫收支事項實施的適度的事中監(jiān)督，這既包括國庫內部控制與管理，對商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務的監(jiān)督管理，也包括對財政及其他征收機關與國庫資金運行緊密相關業(yè)務的監(jiān)督，其最終目的是確保國庫資金的安全性、準確性。國庫監(jiān)督作為預算資金管理的重要組成部分，它以預算資金為直接對象，以預算資金收入和支出的各個環(huán)節(jié)為主要內容，以國家法律、法規(guī)和財經制度為基本依據(jù)，以確保預算資金安全、高效運行為根本目的。在具體的監(jiān)督業(yè)務環(huán)節(jié)，國庫不參與稅政管理，在納稅人完稅后，開始執(zhí)行對預算收入收繳的監(jiān)督；國庫不參與預算支出計劃的制定和分配，在財政部門簽發(fā)支付指令后，開始實施對預算支出執(zhí)行的監(jiān)督。國庫監(jiān)督主要體現(xiàn)在對不合規(guī)業(yè)務的拒絕辦理，例如：對于財稅機關擅自調整預算科目、預算級次、分成比例、繳款方式以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執(zhí)行；對于征收機關不按國家規(guī)定的退庫范圍、審批程序辦理退庫的，國庫有權拒絕執(zhí)行；對于國庫經收處和其他征收機關拖延、違法不繳預算收入等情況，國庫有權督促檢查；對于違反財政制度規(guī)定開立財政存款開戶和辦理財政庫款支撥的，國庫有權拒絕執(zhí)行等。

在我國目前的預算管理體制下，財政部門實質上集預算編制和預算執(zhí)行于一身，目前只有人大、審計負責預算監(jiān)督。審計部門的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督層面，人大部門的監(jiān)督主要涉及預算編制的審批，屬于事前控制層面。與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等對財政的外部性監(jiān)督不同，國庫監(jiān)督是中國人民銀行各級國庫部門在辦理國庫收支業(yè)務的過程中完成的，人民銀行系統(tǒng)真實記錄、及時反映各級政府收支存數(shù)據(jù)，并能夠按照有關規(guī)章制度對預算收支的合法性、準確性、及時性審核把關，進一步規(guī)范各級預算執(zhí)行，屬于事中監(jiān)督層面。可見，國庫監(jiān)督是連接人大事前控制、審計事后監(jiān)督的橋梁與紐帶，既有利于增強各級預算執(zhí)行的透明度，也為各級人大部門、審計部門更好地發(fā)揮監(jiān)督職能提供有益的補充。只有有效實施國庫監(jiān)督，才能實現(xiàn)國家預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離和相互制約。

二、當前國庫監(jiān)督面臨的新形勢

（一）有利因素

一是國庫監(jiān)督法規(guī)不斷完善。1985年，國務院頒布了《國家金庫條例》，將人民銀行“代理”國庫改為“經理”國庫，并賦予國庫相應的監(jiān)督權限。此后頒布的《預算法》、《人民銀行法》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例實施細則》以及歷次人民銀行“三定”方案等都明確了人民銀行經理國庫體制，并賦予了國庫在辦理預算資金收支業(yè)務中實施適度的、必要的監(jiān)督權限。1998年，人民銀行、財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》，要求人民銀行依法履行經理國庫職責，加強對預算資金收納、報解、入庫、直撥、退付等事項實施監(jiān)督管理，各級財政部門、征收部門都應支持國庫依法履行監(jiān)管職責。2001年國庫集中收付制度改革試點實施以來，國庫新增了“對商業(yè)銀行辦理國庫集中收付業(yè)務進行監(jiān)督管理和檢查指導”的監(jiān)督職責。2008年，人民銀行“三定”方案中，又將地方國庫集中收付代理銀行資格認定職責交給人民銀行分支機構。二是國庫內控制度體系逐步建立健全。近年來，人民銀行國庫適應信息化建設和業(yè)務創(chuàng)新，及時制定了國庫相關業(yè)務處理辦法，建立了國庫會計崗位風險管理機制，對地方國庫集中收付代理銀行資格認定、國庫會計管理的相關問題進行了明確，同時積極配合財稅部門研究制定了相關的制度辦法等。目前，人民銀行國庫基本確立了“管理機制科學、風險責任清晰、控制重點明確、檢查程序合法”的國庫內控制度框架，為人民銀行有效履行經理國庫職能提供了強有力的制度保障。三是國庫信息化建設取得明顯成效。隨著現(xiàn)今信息技術的飛速發(fā)展，計算機在國庫會計系統(tǒng)中得到了廣泛應用，目前我國國庫建立了以國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)和國庫管理信息系統(tǒng)為核心的國庫綜合業(yè)務集中系統(tǒng)，依托中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，實現(xiàn)了預算收入直達入庫、預算支出實時到賬，不僅大大提高了國庫收支處理效率，而且提升了國庫會計的數(shù)據(jù)信息處理能力，改進了國庫監(jiān)督方式，提高了國庫監(jiān)督水平。四是國庫事中監(jiān)督工作實踐經驗豐富。各級國庫在做好服務工作的同時，依法履行監(jiān)督職能，加強柜面審核，強化對商業(yè)銀行代理國庫、國庫經收處的監(jiān)管工作，堵住了大量的通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規(guī)調庫、混庫、截留上級收入，通過開具撥款、更正、退庫憑證甚至虛假憑證來違規(guī)撥款、退庫、為商業(yè)銀行拉存款、人為控制預算收支進度、制造虛假預算收支信息，以及商業(yè)銀行延壓、占用預算收入等違規(guī)業(yè)務。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006～2010年，各級國庫堵住違規(guī)業(yè)務114萬筆，涉及金額4441億元。通過國庫監(jiān)督，有力地維護了國庫資金的安全完整和國家預算執(zhí)行的嚴肅性。四是國庫組織體系進一步健全。人民銀行十分重視國庫工作，根據(jù)國家要求，自上而下建立了單獨的國庫組織機構，配備了高素質的人員。縣級國庫的穩(wěn)定與發(fā)展越來越受到重視。部分地區(qū)適應形勢發(fā)展需要，逐步收回代理國庫由人民銀行直接經理，初步形成了與國庫事業(yè)發(fā)展相適應的組織機構和人才隊伍。

（二）不利因素

一是國庫、財政和征收部門對國庫監(jiān)管的意見不統(tǒng)一，國庫監(jiān)管體制有待理順。長期以來，財政部門一直把國庫看作是財政的“出納”，認為人民銀行作為金融機構其職責就是為開戶單位服務，財政部門對地方財政庫款具有絕對的支配權，國庫部門對預算支出的監(jiān)督是一種“越俎代庖”行為，所謂的監(jiān)督僅局限于對財政提交單據(jù)的柜面監(jiān)督。越是層級高的財政部門越是存在這種認識，反而是層級較低的縣級財政對人民銀行國庫的監(jiān)督管理較為認同，日常工作中，縣級國庫對財政預算支出的監(jiān)管更加到位；征收機關認為國庫就是辦理預算收入入庫，國庫工作局限于記賬、對賬，提供金融服務，并不十分認同國庫的監(jiān)督職能。例如，雖然《國家金庫條例》及《實施細則》規(guī)定了國庫具有監(jiān)督征收機關及時、完整入庫的職責，但對征收機關不及時入庫的行為并未規(guī)定處理措施，使得國庫部門不能有效實施監(jiān)督，國庫監(jiān)督工作處于被動局面。目前，《預算法》等與國庫工作相關的法律正在修訂之中，人民銀行與財政部在國庫職能定位、國庫改革目標取向等重大問題上存在較大分歧，國庫外部履職環(huán)境存在較大的不確定性。二是國庫集中收付業(yè)務流程設計影響了國庫監(jiān)督工作的執(zhí)行效果。2001年，為深化國庫體制改革，我國開始實行“國庫單一賬戶”制度，這一制度設計的初衷是將所有的財政性資金納入國庫單一賬戶核算，以提升我國預算管理的科學性和透明度。因當時科技及設備水平所限，作為過渡時期的做法，財政部門提出“國庫單一賬戶體系”的概念，將財政專戶予以保留；修改了國庫業(yè)務流程，使得財政資金先使用后清算，客觀上架空了預算執(zhí)行過程中國庫事中監(jiān)督的制約作為。三是國庫監(jiān)督制度依據(jù)有待進一步完善。目前，國庫開展監(jiān)督工作的依據(jù)主要是《中國人民銀行 財政部 國家稅務總局關于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》（銀發(fā)〔1998〕494號），該文件雖然對國庫監(jiān)督工作做了較為細致的規(guī)定，但由于是部門聯(lián)合發(fā)文，法律層次較低，缺乏必要的行政處罰手段，使得國庫監(jiān)督的約束力大打折扣，在一定程度上影響了國庫監(jiān)督工作的順利開展。另外，《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》作為國庫加強對商業(yè)銀行、信用社監(jiān)督的指導性文件，頒布時間長，未將商業(yè)銀行代理國庫集中收付、接入橫向聯(lián)網等新業(yè)務納入監(jiān)督范圍，且存在個別違規(guī)行為處罰標準與違規(guī)行為性質不匹配的現(xiàn)象，某些方面已難以適用國庫監(jiān)督管理工作需要；國庫集中收付改革以來，對商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務管理制度尚不完善，各級財政、國庫雖然制定了一系列配套辦法，但對代理銀行的要求和業(yè)務操作模式各不相同，且相應的配套辦法僅對本級國庫集中代理銀行具有約束作用，對下部門沒有相應的約束力。四是國庫監(jiān)督方式和手段需不斷改進。近幾年，國庫業(yè)務變化較快，國庫電子信息化飛速發(fā)展，但國庫監(jiān)督工作手段較多沿襲柜面審核、現(xiàn)場檢查等傳統(tǒng)方法，對通過技術手段實現(xiàn)非現(xiàn)場、實時監(jiān)督等方法研究、應用較少；偏重于隨機的、零星的監(jiān)督信息的獲取，缺乏連續(xù)的、完整的監(jiān)督信息的收集分析；偏重于個人經驗判斷在監(jiān)督工作中的作用發(fā)揮，缺乏標準化流程、科學評價體系的運用；在國庫監(jiān)督工作中，各類監(jiān)督工作信息沒有實現(xiàn)有效共享，電子化手段的運用極為有限，只是依賴現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)問題，較難保障監(jiān)督工作實施效果。五是基層國庫監(jiān)督管理力量需進一步增強。目前，基層國庫開展監(jiān)管最主要的障礙是人員嚴重不足，特別是縣級國庫現(xiàn)有人員僅限于保日常核算業(yè)務和柜面監(jiān)督，沒有力量對外開展監(jiān)督檢查，對商業(yè)銀行和信用社代理國庫業(yè)務的監(jiān)督管理的連續(xù)性和有效性很難保證。此外，國庫工作業(yè)務量大、單一的特點也使多數(shù)國庫工作人員知識結構相對狹窄，并逐漸養(yǎng)成了重操作、輕管理的工作意識，在一定程度上制約了國庫監(jiān)督工作的開展。

三、加強國庫監(jiān)督工作的對策

（一）健全法規(guī)體系，依法行使國庫監(jiān)督職責

在《預算法》等法律法規(guī)的修訂中，明確人民銀行“經理”國庫制度、國庫監(jiān)督的職責定位和國庫單一賬戶的法律地位，強化國庫監(jiān)督的獨立性和權威性，使人民銀行國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮真正做到有法可依。同時，修改完善人民銀行部門規(guī)章，為國庫監(jiān)督工作順利開展提供制度保障，如：盡快細化對商業(yè)銀行代理國庫集中收付、代收非稅收入等業(yè)務的監(jiān)督管理；針對預算收入過渡賬戶過多過濫、財政專項資金重復開戶，導致財政資金的庫外沉淀和閑置浪費的現(xiàn)象，建議在《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》有關規(guī)定的基礎上，明確預算單位銀行賬戶、財政資金專戶的開立、變更、撤銷必須經過國庫部門審核或備案，方便國庫全面掌握預算收支相關的賬戶信息，與財政、人民銀行支付結算等部門共享信息，共同規(guī)范預算單位銀行賬戶、財政資金專戶的管理，從源頭上堵住財政資金分散流失的漏洞，提高財政資金使用效益。

（二）重視國庫的“樞紐”地位，合理構建國庫監(jiān)督體系

作為聯(lián)接預算收支的重要節(jié)點，國庫處于“樞紐”地位，各項工作順利開展離不開政府及相關部門的支持。預算資金的收納和支撥、退庫業(yè)務的審核辦理、對商業(yè)銀行代理的各項國庫業(yè)務的監(jiān)督檢查等國庫工作的開展或多或少都需要財稅部門的理解與支持。可以說，國庫履職的大環(huán)境在一定程度上影響著國庫部門履職的成效、決定著基層國庫的工作開展。因此，國庫監(jiān)督體系的構建，一方面要涵蓋預算收入的收納、支撥、更正、退付及商業(yè)銀行代理行為等方面。譬如，各級國庫在預算收支執(zhí)行過程中，要注重與財稅等部門的溝通交流，從維護國庫資金安全性、流動性、收益性的客觀需要出發(fā)，嚴格審核，把握尺度，與相關部門統(tǒng)一認識，達成共識，形成合力，共筑資金安全防線，共同推動國家預算順利執(zhí)行。另一方面，要在監(jiān)督的深度上要有突破。譬如，在預算收入收繳環(huán)節(jié)，明確國庫對征收機關截留、占壓預算收入的處罰權；在預算支出執(zhí)行環(huán)節(jié)，明確國庫對財政部門超預算和隨意列支的“變通”支出有權拒絕執(zhí)行，并向同級人大反映；在預算收入退庫環(huán)節(jié)，統(tǒng)一明確退庫的審批權限和程序，國庫部門需要審核的退庫資料等。

（三）依法行政，健全對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務的監(jiān)管機制

商業(yè)銀行代理的國庫業(yè)務作為人民銀行國庫整體工作的組成部分，其工作質量對國庫資金安全和預算收支執(zhí)行有著重要影響。因此，監(jiān)督商業(yè)銀行依法合規(guī)開展國庫業(yè)務，也是國庫的職責所系。2006～2010年，全國各級國庫共查出商業(yè)銀行延壓預算收入19.7萬筆，金額470.28億元，挪用財政性資金9，902筆，金額8.38億元，對于商業(yè)銀行違規(guī)占壓財政性資金行為，共處以1，694萬元的罰款；清理商業(yè)銀行為征收機關開立的各類不合規(guī)過渡性賬戶5，239戶，涉及金額80.23億元。下一步，人民銀行還要繼續(xù)加大對商業(yè)銀行代理國庫相關業(yè)務的監(jiān)管力度，豐富國庫監(jiān)管手段，完善溝通協(xié)調機制，從市場準入、日常經營活動管理、市場退出等方面對商業(yè)銀行代理的國庫業(yè)務進行全方位監(jiān)督管理。

（四）探索國庫監(jiān)管電子化建設，提高國庫監(jiān)督實效

隨著會計核算電子化的不斷發(fā)展，商業(yè)銀行相繼開發(fā)了國庫經收、代收行政事業(yè)收費、代理財政國庫集中支付等業(yè)務處理系統(tǒng)，實現(xiàn)了代理國庫業(yè)務處理電子化；人民銀行國庫也建立了以國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)和國庫管理信息系統(tǒng)為核心的國庫綜合業(yè)務集中系統(tǒng)，實現(xiàn)了預算收入直達入庫、預算支出實時到賬。因此，要提高國庫監(jiān)督效率，必須改進單一傳統(tǒng)的手工監(jiān)督方式，加強國庫監(jiān)督手段的創(chuàng)新，探索運用計算機網絡技術，充分利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)、財政國庫集中支付系統(tǒng)以及商業(yè)銀行會計核算系統(tǒng)的電子信息，開發(fā)與相關系統(tǒng)運行相匹配的國庫監(jiān)督信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對國庫資金運行相關業(yè)務的實時、動態(tài)監(jiān)測與控制。

（五）繼續(xù)強化內控管理，提高國庫資金安全保障能力

國庫監(jiān)督與服務同為人民銀行經理國庫職能的有效手段，二者相互依存、不可分割。人民銀行各級國庫要準確把握依法監(jiān)督與強化服務的關系，認真履行監(jiān)督職責，做到國庫監(jiān)督與服務相輔相成，相互促進。在加強監(jiān)督的同時，國庫部門也要加強內部控制，嚴格執(zhí)行各項制度規(guī)定，認真做好國庫日常核算工作，確保國庫資金結算真實準確，滿足政府、財政部門和征收機關的業(yè)務需求；要充分挖掘內部潛力，積極推動各級國庫在崗位設置、內控檢查、考核激勵、標準化建設等方面不斷改革與探索，進一步提升國庫服務質量和風險防范水平，為充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能打下堅強基礎。

（六）加強國庫隊伍建設，提高國庫監(jiān)督人員素質

目前，國庫逐步由核算型、操作型向管理型、研究型轉變，國庫人員不僅要精通國庫會計核算業(yè)務，而且要熟悉經濟、金融、財稅等相關理論知識，具備較高的管理能力和分析能力。因此，人民銀行要注重加強基層國庫隊伍建設，充實基層國庫人員力量，穩(wěn)定國庫業(yè)務人員隊伍，建立基層國庫人員正向激勵機制，進而調動基層國庫人員的工作積極性。要以提高國庫人員綜合素質和履行職責能力為重點，繼續(xù)加大國庫干部培訓力度，結合業(yè)務實際需求，分層次、分專項組織開展培訓，進一步提高國庫人員的政策理論水平及專業(yè)技能，為國庫監(jiān)督工作的順利開展儲備力量。

參考文獻

[1]劉貴生.《論國庫監(jiān)督》，2011年5月20日，《經濟日報》.

[2]向松祚.《人民銀行經理和監(jiān)督國庫的制度不能動搖》，2012年8月4日，《21世紀經濟報道》.