人民銀行縣支行國庫機構單設可行性初探

褚秀娟

經理國庫是人民銀行的一項重要職能，也是政府的銀行的重要體現。近年來，隨著金融體制改革的不斷深入，人民銀行基層尤其是縣級支行內設機構經歷了多次調整，但由于長期以來對國庫內設機構設置并未根本改變，影響了人民銀行經理國庫職能的發揮。

一、縣支行國庫機構設置沿革情況

基層人民銀行是總行的派出機構，也是中央銀行的神經末梢。作為縣支行，自從1985年分設以來一直未單獨設立國庫機構。

1985年與工商銀行分設，國庫業務從屬于會計，業務大多手工處理，傳票與會計傳票合并裝訂，機構名稱叫“會計科”。

隨著國庫業務的增加和人民銀行經理國庫職能地位的確立，1998年縣支行機構改革，“會計科”改為“會計國庫科”，國庫業務也開始有了獨立的核算系統。

2004年，中國人民銀行職能進行了調整，內設機構改革力度也較大，縣支行將原“會計國庫科”更名為“國庫會計科”，從表面上看，國庫地位提高了，但是象征意義高于實際意義，國庫地位并沒有根本性改變。

2006年，山東省轄內縣支行內設機構進行重新調整，成立兩部兩室，將國庫業務與財務會計、支付清算、人民幣管理、外匯業務、反洗錢、征信業務一起全部納入綜合業務部，國庫業務又變成了綜合業務部許多業務的一個組成部分，仍然維持國庫機構與人民銀行其他業務部門合設辦公的局面。

二、縣支行國庫機構合設存在的問題

（一）人行國庫機構改革與財政部門不同步，財政與國庫業務對接不對稱

《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》就中央國庫業務由中國人民銀行經理和地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理分別作出明確規定。從法律上明確了人民銀行經理國庫的地位。但是中國人民銀行縣級支行卻沒有設立獨立的國庫部門。相反的，縣級以上財政部門卻將原預算科分設為預算科和國庫科，分別成立單獨的科室并對外掛牌。人行國庫機構改革與財政部門不同步，部門不對稱，直接影響財政與國庫業務對接。

（二）機構名稱體現不出國庫業務特色，降低了人行經理國庫知名度

長期以來，由于縣支行國庫機構未單獨設立，機構名稱除“會計國庫科”和“國庫會計科”外，“會計科”、“綜合業務部”等均未有國庫字樣，體現不出國庫業務特色，致使基層人民銀行存在輕國庫重會計的情況，國庫業務長期從屬于會計機構。在2010年轄區內國庫知識宣傳時所進行的一項民意調查數據顯示：在“哪個部門具有經理國庫職能”這一選項中，有65%的被調查者選擇“財政部門”，其中不乏政府機關工作人員。在“你了解人民銀行的國庫嗎”，有58%的被調查者選擇“不了解”。更為甚者，由于人民銀行沒有單獨的國庫科，社會上好多人認為“人民銀行國庫不早撤了嗎？”，原來是把國庫當成了“發行庫”。由此可見，由于內設機構名稱上體現不出國庫特色，大大影響了人民銀行國庫的知名度。

（三）縣支行內設機構不專，影響了國庫職能作用發揮

2006年10月份，山東省轄內縣支行內設機構調整為兩部兩室后，綜合業務部涵蓋國庫、財務會計、支付清算、人民幣管理、外匯業務、反洗錢、征信業務，在改革方案中明確規定國庫人員需兼職會計或其他崗位，國庫人員的工作更加繁雜，造成一人多崗、一人多責，如遇培訓、外出檢查、正常休假、集體活動等情況，兼崗和頂班都極為困難，強制休假更難以執行，各崗位之間的制約關系弱化，增加了風險隱患。

（四）國庫人員兼崗過多，影響了國庫業務核算質量和效率

按照當前縣支行綜合業務部的崗位設置，國庫業務人員大都兼崗會計、支付結算業務。而會計支付結算業務包括：財務經費管理、固定資產管理、支付結算檢查、賬戶管理、集中采購、會計調研等，業務比較繁重，兼崗人員難以將主要精力放在國庫業務核算上，在一定程度上將影響國庫會計核算質量，更難以抽出更多的人員和精力從事國庫統計分析、國庫調研、加強對國庫經收處的檢查監督，國庫統計分析、國庫調研、國庫監管的質量難以提高。特別是國庫會計主管，承擔著重要事項審批、管理會計核算業務等大量工作，還要每月對印章使用、核算業務等進行檢查，要分管至少2至3個專業，還要承擔繁重的國庫調研任務，使會計主管的職能很難充分發揮。

（五）國庫部門負責人“名不副實”，不利于加強國庫管理

《國庫會計管理基本規定》第十四條規定：“國庫會計實行國庫主任、國庫部門負責人、國庫會計主管和國庫會計經辦人員目標管理責任制”。國庫部門負責人負責具體組織、管理轄區國庫會計工作，對本級國庫資金風險管理負直接領導責任。但是由于根本沒有“國庫部門”，使“國庫部門負責人”這一責任人“名不副實”。如果綜業務部負責人可以算是“國庫部門負責人”的話，那么綜業務部負責人至少是六、七個業務部門的負責人。而目前，縣支行大量的核算業務集中在國庫，資金風險也集中在國庫這一環節，但由于國庫機構設置不專，導致不利于加強國庫管理。

三、縣支行國庫機構單設可行性分析

隨著新財稅體制的實施和國庫履職范圍的拓展，客觀上需要縣支行具備獨立的國庫組織機構。根據對轄區內的調查，按照縣支庫國庫業務和科技的發展，當前縣支行單獨設立國庫機構也是可行的。

（一）法律和制度上明確要求，縣支行單獨設立國庫機構是必要的

《中華人民共和國中國人民銀行法》第一章第四條明確規定中國人民銀行履行“經理國庫”職責，從法律上為基層人民銀行“經理國庫”奠定了基礎，為基層人民銀行“經理國庫”從法律上找到了依據。《中華人民共和國國家金庫條例》第一章總則第三條明確規定“中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責。”第二章國庫的組織機構中第六條“國庫機構按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。中央設立總庫；省、自治區、直轄市設立分庫；省轄市、自治州設立中心支庫；縣和相當于縣的市、區設立支庫。支庫以下經收處的業務，由專業銀行的基層機構代理。”在《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》上也對中國人民銀行經理國庫在國庫的組織機構上做了相應規定。因此，縣支行單獨設立國庫機構是必要的，是有效履行人民銀行經理國庫職能的需要。

（二）財稅體制改革的逐步深入，對縣支行國庫機構單獨設立有強烈的需求

財稅體制改革的要求就是，收支兩條線，人民銀行經理國庫為紐帶、橋梁。隨著財稅體制改革的深入，人民銀行經理國庫為紐帶、橋梁的作用越來越明顯，需要人民銀行國庫部門提供高效、優質的金融服務，有力的保證稅款及時、足額入庫，財政支出及時到賬，保障政府部門職能發揮，惠民扶持政策落實，發揮公平、公正、快速、便捷的作用。因此，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構。

（三）業務量和風險點的匯集，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構

2007年11月，山東省人民銀行縣支行會計核算業務上收到中心支行，縣支行發行庫撤銷，縣支行已沒有了會計核算業務和現金發行業務，只有國庫核算業務。據事后監督部門的業務量統計，國庫核算業務量一般占到在中心支行核算業務的95%以上。近年來，國庫部門作為中央銀行現代化支付系統的直接參與者或間接參與者加入了大額、小額支付系統和財稅庫銀橫向聯網系統，業務量和風險點大大增加。對縣支行防范國庫資金風險的要求越來越高，需要國庫崗位進一步細化，責任明確，各司其職。但縣支行國庫機構設置仍沒有變化，仍然稱作“綜合業務部”，國庫業務人員兼崗普遍存在，不利于國庫資金風險的防范和化解。因此，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構，以促進國庫業務處理的規范化，切實保障國庫資金安全。

（四）科學設置崗位和人員分工，縣支行單獨設立國庫機構是可行的

縣支行的內設機構調整可以因地制宜，在條件具備的縣支行如國庫業務量大、人員相對較多的支行可以單設國庫科。如目前棗莊市轄內共三家縣支行，每個行平均人數50余人，綜合業務部現有人員10人以上，具備了單設國庫科的基礎條件。現在的國庫會計崗位設置過多，可以在堅持制度的情況下，對國庫會計所有的崗位進行整合，這樣全部國庫業務只需5人就可以滿足。如：現在使用的TCBS核算系統，縣支行可只設5名操作員就可以完成全部業務操作，即國庫部門負責人、會計主管崗、系統管理崗、業務操作員錄入崗、復核崗、重要要素復核崗，系統管理崗人員可兼重要要素復核崗。統計分析、國債等崗位都可兼任，5人足以滿足業務要求，也不會違反制度規定。因此，可以考慮把國庫部門分離出來，使之成為人民銀行內部一個真正獨立的職能部門，更清晰地體現“一級財政，一級國庫”的原則，更有利于上級國庫部門對下級國庫業務和人員進行垂直領導和管理，以促進基層國庫各項工作有效開展。在人員相對緊張，難以設置獨立機構的情況下，可在綜合業務部下，成立國庫核算科，將國庫業務獨立擺放，單獨掛牌，增強國庫業務獨立性。

四、縣支行國庫機構單設后的配套措施和建議

（一）強化國庫隊伍建設，提高人員整體素質

從實際出發，立足崗位技能、專業知識，組織業務培訓，提高國庫人員的綜合能力。實行上下級國庫人員定期交流，中支國庫人員到縣支庫工作，幫助縣支庫提高國庫管理水平；縣支庫人員交流到中支工作，進一步接觸、掌握更多的業務，提高自身綜合素質。通過上下互動，促進全轄國庫工作水平的提高。同時對國庫核算、國庫監管、統計分析、國債業務進行細劃，明確職責，專人專崗，提高國庫整體水平。

（二）多途徑解決縣支庫人員緊張問題

一是全面整合縣支庫持有會計證的人員，在反復論證和統籌安排的基礎上，本著崗位相宜、工作量均衡的原則進行分工調配，通過人員共享與整合，有效緩解了人員緊張的矛盾。二是將新入行人員及年輕職工優先安排到綜合業務部學習鍛煉，并以國庫會計專業為學習重點，完成崗前培訓后有限補充到國庫崗位，確保國庫職能充分發揮。

（三）國庫會計主管實行上級委派制，提高國庫核算質量

針對國庫機構單設后縣支行人員相對緊張的狀況，借鑒商業銀行國庫主管一年輪崗一次的做法，建議對縣支行會計主管實行委派制，從縣支行現有國庫會計主管中進行考核選拔，人事關系隸屬于中心支行，與縣支行徹底脫離，采取異地任職，2-3年輪換一次，這樣既解決了會計主管水平參差不齊、縣支行人員緊張等問題，又能夠避免人情監督，不敢監督等問題，將會極大地提高核算質量，有效地防范國庫資金風險。

（四）規范國庫業務處理流程，提高國庫工作效率

根據國庫業務種類和人員配備情況，按照內控制度的要求，科學設置現有國庫會計崗位，進一步規范國庫業務處理流程，做到分工合理，責任明確，制約有效，努力提高國庫工作效率，保障國庫資金安全，更好地為政府和社會提供優質、安全、高效的服務。