農村非耕地資源開發的體制障礙破解

孫靜 彭昱

【摘要】農村非耕地資源開發是農業綜合開發的一個重要舉措，對農業和農村經濟的可持續發展具有重大意義。文章從多方面探討了農村非耕地資源開發的體制障礙，并針對這些障礙提出了一些破除思路，對于改善農村生態環境、增加農民收入、確保可持續發展具有積極的意義。

【關鍵詞】非耕地資源 開發 體制障礙 農村經濟

開發非耕地資源是壯大農村經濟的必由之路

“三農”問題是我國農村改革與發展的重點和難點。農村經濟的薄弱及發展的困難，成為制約我國經濟整體發展和提高內需的瓶頸。對于農民來說：由于承包的耕地少，無法實現規模經營，從事農田耕作已無法實現效益的進一步增長；從事工商業，又難以湊集資金，而且競爭激烈，風險極大。由此，開發非耕地資源成為促進農村經濟發展的有效途徑。

當下農村非耕地資源數量多，開發程度低，開發潛力大。我國占世界7%的耕地養活著占世界22%的人口，人均耕地少，高質量的耕地少。耕地面積雖列世界第二位，但人均卻僅有1.16畝，在世界上排名第67位，與世界人均耕地面積5.5畝差距甚大。相比之下，我國現有非耕地資源面積居世界第三位。在農村，有大面積的荒涼之地沒有被開發利用起來。在現有的天然草地、灌木叢、疏林地以及沿海灘涂中，能用于經濟作物開墾、人工牧草發展的資源雖然只有3530萬公頃，只占非耕地面積的3.7%，但這些資源足以產生可觀的經濟價值，足以提高農民收入。

非耕地資源開發，易推廣，見效快。技術要求不太高，農民能夠掌握，只要觀念、體制加以轉變，可立見成效。目前農村非耕地資源，主要是指荒山、荒地、荒灘、荒水等，可發展的項目主要有：在山地可以種植干果、水果及發展用材林、薪炭林等；水上可以進行水產養殖、水上娛樂等；在荒地種植禾本科、豆科等經濟作物以及食用菌、藥材、飼草等；在河谷灘涂挖魚塘，水產養殖等；在沿海灘涂發展海水灌溉農業，種植能用海水澆灌的耐鹽作物等。另外還有利用青貯的秸稈養殖蚯蚓等特產養殖及飼養牛羊、雞、豬等。這些項目，技術要求并不太高，跟農民已經具備的糧食、蔬菜種植及牛羊、雞、豬飼養的技術接近，只要政府進行培訓、提供技術服務，農民掌握起來并不困難。這些技術一旦掌握，借助非耕地資源的開發，就可帶動起畜牧業、養殖業及肉類加工、保鮮、貯藏、運輸，乃至動物檢疫與疾病防疫，中草藥、干果、水果、食用菌的養殖等一大批產業的發展，從而有力促進農村經濟的發展，提高農村就業率，增長農民收入。

農村非耕地資源開發的困難主要源于體制障礙

我國的非耕地資源數量龐大，但開發卻十分不足，雖有技術限制的因素，但卻不是主要的，最主要是體制的障礙，這主要表現為兩點：

產權障礙。我國的耕地資源雖然承包到了農戶，但承載非耕地資源的山地、森林、坡地、溝谷、河灘、海灘等產權卻屬于國家或集體，經營權也沒有落實到戶。這就導致大量的非耕地資源農戶想經營卻無權經營，集體、國家有權卻無力或無意經營的局面。目前，大多數農村集體經濟十分薄弱，根本沒有財力進行非耕地資源開發。相對于大型工業項目，開發非耕地資源畢竟對GDP的貢獻率不高，對官員的升遷幫助不大，故政府官員的開發意愿不足。一旦解除對農戶開發的限制，幾乎不用國家投資，非耕地資源就會自動被農民開發。

金融體制障礙。開發非耕地資源雖然對資金的需求量不是很多，但畢竟需要一定資金的投入。而非耕地資源卻集中于經濟落后的偏遠山區，很多農戶十分貧窮，雖迫切想通過開發本地的非耕地資源而脫貧致富，卻缺乏必要的資金。我國的銀行為國有獨占體制，民間金融沒有實現合法化，發展很不充分。國有銀行貸款主要面向國有企業、大型骨干企業，對中小企業也不熱衷，更不關注這些貧困的閑散農戶。農戶從銀行貸不到款，從親友那里借到的資金又十分有限，想借助民間借貸，又找不到發貸者，自然非耕地資源就很難得到充分開發了。

農村非耕地資源開發體制障礙的破除思路

還土歸農，提高農民積極性。在我國，除礦藏歸國家外，荒山、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源的所有權，實際都歸集體所有。不過歸哪類集體，又不清楚。目前，歸村委會，但有時鄉政府又是發包方。不管怎樣，終究沒有歸于農民自身。這就導致對非耕地資源開發，集體有權力但無能力，農民有能力但又無權力的局面。解決這個問題，必須破除“一大二公”傳統社會主義思路的束縛，將地權還給農民。但是，某些地方政府會因難以低價征購土地而對此加以抵制。為減少阻力，不妨像實行家庭聯產承包責任制那樣，把非耕地資源承包給農民，由其自主經營。具體的承包方式，可在平均承包與優選承包間進行選擇。平均承包即像耕地那樣，無償按人口承包給農戶。優選承包即通過競價等方式承包給那些有良好經營能力的經營大戶。兩種方式各有利弊。平均承包，可最大程度地調動農民的積極性，充分利用農村剩余勞動力，還可扼制貧富兩極分化的情況，可以維持社會公平，但不利的一面在于集體得不到承包費，導致資源的過度分散；優選承包，集體能得到承包費，并能推進規模經營，但卻會導致資源過度集中，加劇貧富兩極分化。因此，應該具體問題具體對待。對于那些處于村落附近的資源，應平均承包；而一部分處于村落遠處的資源，可優先承包。總的原則是：平均承包優先，優選承包靠后，尊重農民意愿，在得到農民同意后，方可承包給經營大戶；在承包過程中，一要防止對非耕地資源的過度集中，二要有利于對當前耕地資源的規模化開發和經營，防止過度分散。因為我國現有的非耕地資源優劣不等，其產生的經濟效益相差很大，針對這樣的具體情況我們應采用“總價平均，競價承包”的方法，簡而言之就是將本村資源作一個客觀的估價，然后基于人數而計算出人均分擔額。在進行承包時，根據人口數核定承包總價額，并按照集中連片的基本原則，農民可以結合自身的實際情況通過競價來承包，直到符合自己的承包總價額。若出現資源難以分割需要調劑的情況，還可以采用現金調劑的方式。根據超過承包標準數量的多少來支付相應的超額費用，如果說承包的數量少于標準值，則對其進行相應的補助。

允許農戶對承包的非耕地資源進行抵押和流轉。應允許農民將自己所擁有的非耕地資源的經營權用于抵押，并開放用地市場，建立新的機制，允許將現有的集體非耕地資源進行合理的出讓、轉讓、出租以及抵押。有計劃地將國有非耕地資源向全社會開放；對于屬于村里的資源的使用權，可以分配給本集體成員，允許出租、入伙等。這不僅可湊得非耕地資源開發所急需的資金，而且可完善物權體系，并推進資源配置的市場化。為此，政府應制定相關政策進一步明確非耕地資源的承包者、經營者的法律地位，并對如何解決非耕地資源承包經營權到期后存續期衍生的問題，如何在開發者破產后清算承包經營權入股后的非耕地資源，如何界定農民以及耕地入股后的身份等問題作出制度安排，從而消除不確定性，規避以后糾紛的風險。

在現有的運作模式上開拓新的開發模式并逐步完善。首先可以對現有的非耕地資源實現轉包，實際上就是加強村、組管理范圍內的農民自發行為的正確引導，采用合理的方式把分散的非耕地資源相對集中起來，使之形成規模，以節約勞動成本；二是工商部門在企業注冊資質審查中要嚴格把關，以降低農民風險；三是對當前的所有非耕地資源股份化，用以幫助農業企業快速發展；四是盡快建立農業生產保險機制，借以降低可能出現的各種風險；五是把經營權重新定義為收益權，并把收益權理解為一種期權，使農民可以將非耕地資源收益權入股。

加強監管力度，建立非耕地資源收益共享制度。加強監管力度，建立共享非耕地資源收益分配制度，是當前面臨的迫切問題。為此，要做到以下幾點：

第一，不斷建立和完善現有的分配制度，加強監督與管理的力度。政府機構要明確壯大集體經濟和增加農民收入的目標，出臺有關資源收益統一分配的規章制度實施細則，從而規范管理集體和個人分配的比例以及使用途徑。與此同時，還需制定下一級的實施管理細則，將開發集體非耕地資源的收益用于社會保障的實施細則，以及集體資產監督管理細則等，以此遏制集體財產被侵占的現象，從根本上斷絕集體利用非耕地資源創收的可能性，以防止出現集體經濟組織的土地囤積現象。

第二，探索新的可行性激勵、約束機制。要按具體情況制訂不同的資源開發收益比例并改革現有的非耕地資源開發產業政策，對于符合農業產業化和非耕地資源開發政策導向的非耕地資源開發在稅收上加大優惠力度，利用此類方式逐步優化非耕地資源開發而創造的收益。

第三，對產業差別補償制度的優化健全。按照現有的我國經濟發展的總體規劃，目前依然有較多的區域還以一產為主。基于這樣的現狀，可推行產業差別補償的規定，核定規劃中的用地指標，幫助產業區的村社通過市場手段達到目的。

（作者單位：貴州財經大學資源與環境管理學院）