混業經營下我國金融業監管問題研究

張冬香

【摘要】 伴隨著我國金融業迅速發展，對銀行經營業務范圍的限制放寬和對外資銀行準入制度的進一步放松，中國銀行業的混業經營模式已經普遍存在。我國現行的金融業分業監管明顯存在監管疏漏，多頭監管和監管失控等諸多方面的問題，使分業經營的監管模式不能有效地預防和處理金融風險，導致金融市場的波動和福利損失。文章把歐美國家混業經營的監管體制改革和中國金融業發展的具體情況相結合，提出了建立統一的金融監管機構，建立中國特色的存款保險制度以及轉變金融監管方式等方面的建議。

【關鍵詞】 混業經營； 分業監管； 監管體制改革

引 言

自20世紀90年代以來，由于世界有關國家和地區頻繁發生金融危機，對全球經濟發展乃至政治穩定都發生了巨大的沖擊，人們不得不對金融監管問題開始新的一系列的反思與探索。國內外對金融監管的研究十分廣泛，涉及制度經濟學、信息經濟學、控制論等多學科領域。本文借鑒美國金融監管模式，結合中國現實國情，重點在建立統一的金融監管機構和建立中國特色的存款保險機構方面做了比較詳細的闡述，作為中國金融監管實務理論的補充和完善。

一、我國的金融監管模式歷史回顧以及當前的金融監管制度簡述

中國現行金融監管的主要特征是以“一行三會”為模式的分業監管體制，在中國人民銀行的領導下，設立銀監會、證監會和保監會分別對全國銀行業、證券業和保險業進行有效監管。

（一）我國分業監管體制的形成

當前的金融監管體系是在特定的歷史環境下逐步形成的。中國人民銀行在成立之初，作為國家銀行，承擔著領導和管理全國金融業的職責，對穩定金融秩序，恢復和發展國民經濟，發揮了至關重要的作用。中國人民銀行是銀行中的銀行。

為了規范銀行管理，1986年1月7日國務院發布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，提出中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發經營許可證和辦理年檢。這是我國第一部有關金融監管的政策規定。分業監管的起點是：1992年10月國務院規定，將證券監督管理職能從中國人民銀行分離出來，成立中國證券業監督管理委員會，依法對全國證券市場進行統一監管。1993年國務院公布的《關于金融體制改革的決定》，奠定了分業監管體制的政策基礎，提出要轉換中央銀行的職能，并且對保險業、證券業、信托業和銀行業實行分業管理。當時，銀行業和信托業仍然由中央銀行負責。1998年11月18日成立保險業監督管理委員會，把保險業從中央銀行分離，依法對全國保險市場進行統一監管，進一步推進了分業監管模式的確立。2003年4月28日，中國銀行業監督管理委員會正式履行職責，根據授權，依法對全國銀行、金融資產管理公司、信托公司以及其他存款類金融機構實行統一監管，把對銀行業的監管從中國人民銀行分離出來，至此確定了中國當今金融業“一行三會”的分業監管模式。

（二）混業經營模式下我國當前監管模式的反思

金融作為經濟發展的命脈，金融安全即經濟安全、國家安全，由此而言，金融監管尤為重要。伴隨著銀行衍生產品的不斷創新和經營業務范圍的不管擴展，混業經營模式逐漸取代分業經營的模式。隨著金融業對外開放程度的深入，國外金融機構在中國設立的分支機構，參與中國金融業務，這必然對現階段分業監管的模式造成一定程度上的沖擊，暴露金融監管的一些問題，對我國金融安全存在嚴重威脅，影響金融業健康穩定發展。具體有以下不足：

1.監管的缺位造成一定程度上的監管盲點。當前我國金融監管是“一行三會”的監管模式。與金融創新相伴的是更多金融衍生產品的涌現，各種金融產品之間的界限越來越模糊，分業監管與經營業務多樣化之間的矛盾日益突出。比如，銀行業開展的證券投資業務、保險業務以及相關的金融衍生產品的監管分工不夠明確，造成該業務領域一定的監管空白。另外，一些高風險資產投資業務和資產抵押業務也成為監管的盲區。

2.各監管部門存在“本位主義”思想，各自為政，相互扯皮，使得金融監管效率低下，監管成本過高。各監管部門只關注自己的監管領域，各個監管部門之間缺乏制度性、體系性的交流與合作，金融業混業經營的模式很容易造成金融風險由單一領域向整個金融領域擴散，對我國的金融安全造成嚴重的威脅。

3.監管重復也是當前監管模式的重要問題之一。不同監管機構對同一金融機構進行監管，由于監管目標、監管方式和技術的區別，很可能會造成監管層面上的沖突，或者在監管結論上出現差別。同時各監管部門之間溝通協調的不順暢造成監管效率低、力度弱和監管成本高，不利于金融業的健康安全發展。

二、簡析美國金融監管體制以及金融改革

美國作為世界的經濟和金融中心，其金融體系被認為是最具創新力和比較完善的金融體系。美國在應對金融危機和維護金融的安全穩定方面，進行了不斷的探索和改革。金融危機爆發前，美國主要的金融監管體系主要是“雙重多頭”的傘形監管模式：金融控股公司的下屬銀行、證券和保險各子公司，分別由聯邦貨幣管理局、聯邦交易委員會和聯邦存款保險公司進行分業監管。聯邦儲備委員是綜合管理的上級機構，負責評估和監管混業經營的金融控股公司整體的資本充足性、風險管理的內控措施和程序的有效性以及集團風險對存款子公司的潛在影響。

美國金融危機爆發，重創美國的經濟體積并且席卷全球，業界普遍認為金融監管體系監管的失敗是這次危機爆發的重要原因之一。

奧巴馬政府于2009年6月為堵塞美國金融體系漏洞，避免金融危機重新上演，恢復對美國金融體系的信心，對美國的金融股監管體系進行了大刀闊斧的金融監管體制改革，這項改革被業界稱為美國70年來最為全面的金融監管改革路線圖。

主要內容有：

1.一定程度上擴大美聯儲的監管權，其監管范圍從銀行控股公司擴大到所有具有系統性的金融公司；

2.成立金融監督管理理事會，以促進監管信息的共享和協作，甄別風險苗頭，為美聯儲確定一級金融控股公司提供咨詢，加強對金融公司的監管；

3.建立新的消費者金融保護機構，對信貸、儲蓄、支付與其他金融產品和服務的消費者實施保護并加以監管，加強對消費者金融的監管；

4.加強政府在金融監管中的角色，金融服務管理理事會由美國財長擔任，同時，在財政部設立全國保險辦公室，彌補保險監管在聯邦層面的真空。同時美聯儲為金融公司提供緊急貸款需要得到財政部長的書面同意。

三、中美金融監管的綜合比較

1.中國的監管模式是一元多頭式，全國金融監管權集中于中央，地方沒有獨立權力，在中央一般有兩家或者兩家以上機構共同負責監管，反映了國家權力集中和制衡的特性。這種監管模式監管效率較高，但是監管目標容易重疊，造成多頭監管。而美國采用二元多頭式，中央和地方都對中央有監管權同時每一級都有若干機構，共同行使監管職權。這種監管模式監管效率高，防止監管權力的過分集中，但是監管目標容易出現交叉重疊，法規不統一。

2.與中國的金融監管相比，美國更加注重保護大眾投資者和消費者的利益，美國是一直標榜平等自由和人權的國家，在金融監管方面，監管當局十分重視保證所有消費者能得到充分信息，在金融領域享有公平待遇，中國在這方面還需要加強。

3.中國金融監管缺乏適當性的系統保護。在我國沒有建立存款保險制度，政府不但承擔了所應負責的全部責任，而且承擔了應由存款人和經營者所應負擔的全部責任，形成了過度保護，加強了金融監管的難度，不利于社會培養金融風險意識。

四、美國金融監管以及監管體制改革對我國的啟示

針對中國分業監管體制與金融服務交叉性、跨行業的混業現狀之間的矛盾日漸顯露，推進中國金融監管體制改革進程，適應金融業發展的新趨勢，已經是擺在中國金融業發展面前的重要課題。立足于我國金融發展的具體現狀，結合美國在金融監管方面的先進經驗，針對我國金融監管體制改革，筆者提出了以下幾點建議：

1.成立全國統一的金融監管機構——金融監督管理委員會，分離中國人民銀行的制定貨幣政策和實施金融監管職能，彌補中國人民銀行既是政策制定者同時又是政策實施的監督者所帶來的缺陷和不足。

基于短期內大手筆的金融監管改革可能造成金融業波動的考慮，有效把握金融監管體制的綜合性、審慎性、獨立性、前瞻性和歷史性的原則，循序漸進，積極穩妥地推進金融體制改革，筆者設想：

（1）建立銀監會、證監會、保監會“三會”之間的溝通協調和信息共享的交流機制——定期聯席會議制。在循序漸進中不斷磨合，從一定程度上解決各監管機構之間溝通機制缺乏、信息不對稱、監管重復或者監管缺位以及監管目標沖突帶來的一系列監管問題。

（2）在聯席會議制發展到一定程度時，在適當的時機，以聯席會議制度為基礎，成立中國金融監管委員會，由國務院直接領導，而銀監會、證監會和保監會成為金融監管委員會旗下的功能性監管機構。金融監督管理委員會一方面接管中央銀行防范和化解金融風險的職能，另一方面，協調“三會”，負責對金融控股公司的監管。

2.加快建立我國的存款保險制度。

（1）所謂“存款保險制度”，是有效保護存款利益和維護金融穩定的一項基礎性金融制度。具體來說，就是為防止和應對金融機構倒閉和破產等風險，銀行繳納保費，參加存款保險。當危機發生時，存款保險機構及時向存款人予以賠付，依法對參與者或者組織清算。

（2）現階段，我國仍然沒有建立起自己的存款保險制度，而一些金融比較發達的國家，存款保險制度已經建立并在實踐的過程中逐步完善和成熟，對加強本國的金融監管和金融穩定起著至關重要的作用。比如：早在1829年，美國即從紐約州開始建立存款保險機構，形成世界上最早的存款保險體系。從80年代開始，存款保險制度進入了高速發展期，截至2003年，全球已經有88個國家建立了存款保險制度，這個數大約是1984年的四倍，其中，30個屬于高收入國家，17個屬于中高收入國家，30個屬于中低收入國家，10個屬于低收入國家。韓國于1997年亞洲金融風暴后建立了存款保險公司，將過去分散的存款保險機構集中起來，由存款保險公司統一管理。總之，存款保險制度已經成為當前各國維護金融體系安全和穩定的重要手段。

到目前為止，我國由于還沒有建立存款保險制度，各商業銀行對中央銀行具有較大的依賴性，中央銀行作為最后貸款人承擔著巨大的壓力和風險，從而給國民經濟的發展增加了不穩定因素。在當前形勢下，建立我國的存款保險制度，具有必要性和緊迫性。

第一，降低金融風險，有效解決金融危機。由于存款人保險制度有效地保障了存款人的利益，強化了對銀行經營管理的信息，擠兌的動因得到抑制。

第二，有效保護大眾存款人的切身利益。讓大眾存款人承擔銀行倒閉帶來的損失有失公平，同時不利于社會的穩定。存款保險制度使大眾存款人的利益得到有效保護。

第三，減輕政府的責任。現階段，中國人民銀行作為最后貸款人，保護存款，維護金融穩定，這無疑加重了政府的財政負擔，一旦擠兌風潮爆發，金融市場的力量可能會使政府支撐面臨嚴峻挑戰。

（3）建立我國的存款保險制度，是一項長期性、復雜性的系統工程，筆者設想應有以下考慮：

我國的存款保險機構在承擔存款保險的同時，兼任金融輔助監管的職能，完善我國金融監管機構體系。

①存款保險機構的設置

鑒于我國當前“一行三會”的監管模式，銀監會同時是存款保險機構，必須同中央銀行保持獨立，所以存款保險機構不能依附于央行，但是再設置一個獨立于中央銀行的機構，不僅容易造成對金融機構的多重監管，同時也造成公共資源的浪費。借鑒美國經驗，將存款保險機構和銀行監管機構合二為一的設置，并使之與央行相獨立，運行良好，所以我國可以嘗試將存款保險機構附設于銀監會。

針對保持存款保險機構的獨立性，存款保險機構工作人員免受來自政治方面以及其他方面的壓力，董事會作為存款保險機構核心部門，對機構的獨立性起至關重要的作用。權威專家認為，董事會應由5～7人構成，最好是奇數，只因重大過錯可罷免，任期4～5年，可續任且確保有經驗的董事不致突然喪失。董事會應該有兩個成員分別來自財政部和監管部門。為防止董事會受政治力量的過度支配，應該從政府之外的成員任命董事會主席；其他成員可以是在相關領域的權威專家。同時一切與被保險機構有關系的人員均不得成為保險機構的管理人員。

②存款保險機構的建立與管理

存款保險機構由政府和參保的商業銀行共同出資組建，并以后續的保險金作為補充。在機構運行過程中基金資本豐厚的情況下，銀行可以抵交保費的形式收回初始注資額。

關于存款保險基金，一方面，向被保險人定期收取定額保費，用以維持存款保險機構的日常運行；另一方面，為了實現基金的保值增值，保護被保險機構的切身利益，存款保險機構需要進行適當的自營活動，保守的進行投資，適當的獲取一定的利潤。基金的安全性比基金的盈利性更為重要，因此基金應投向于信用度高、期限較短的債券，保持基金的盈利性和流動性的協調。同時運用各種證券投資策略，分散投資，證券組合投資，以分散風險，保證基金的安全性。

③參保主體、參保方式以及保險費率的問題

我國國家存款保險基金的參保主體可以是在國內合法辦理存款業務的銀行，但是外國在我國的分支行以及本國銀行在國外的分支機構暫時排除在外。存款保險機構采取自愿與強制相結合的原則，對承擔風險能力相對較弱的區域性、地方性金融機構（包括銀行、證券公司、保險公司和其他綜合性金融機構）實行強制保險，降低在金融危機中因金融機構倒閉給經濟造成損失的風險，維護金融穩定。而一些實力弱的金融機構可以自愿投保。

為了抑制道德風險同時促進參保銀行加強風險管理和穩健經營，我國的存款保險費率同參保機構的保險費率應當與銀行的風險狀況掛鉤。具體辦法可以利用銀監會等相關職能部門獲得的被保險機構的資產負債、損益情況等重要信息及有關報表，借鑒美國等先進的銀行評級體系、風險費率機制與《巴塞爾協議》的有關規定，按資本充足率、資產質量、管理和盈利狀況以及流動性，對被保險銀行進行調查評估和信用等級劃分，并據此制定有差異的保險費率。

3.金融監管的方式應從標準化監管向靈活選擇性監管轉變。標準化監管是指：通過對大量機構的觀察得出統一的監管標準，以此標準進行監管，即基于統一標準監管值的監管。一方面，中國金融業發展很不平衡，地區差異性很大，金融機構規模、資產狀況以及管理差異很大；另一方面，即使是在相同的地區，不同的金融企業自身在經營狀況、經營業務和管理水平方面也有很大程度上的差異。所以，針對不同地區、不同業務特性設置統一的監管標準，必然限制風險低、管理好的企業，同時又不能很好地監管存在高風險、內部控制不力的機構。

巴塞爾委員會1996年就已經提出，銀行在遵守規定參數的前提下可以采用內部模型的方法計量市場風險的資本水平，而不必套用統一的標準；而香港的金融管理局也規定可以根據不同銀行的風險狀況、管理水平等因素，提出相應的資本充足率的要求，以增強監管的靈活性。我國金融監管改革在規范監管的同時，應減少過于標準化的監管，轉向靈活性的相機選擇性的監管，以避免“一刀切”的粗暴簡單的處理，發揮金融機構的自主能動性。

4.完善金融機構的信息公開披露制度。有效的信息披露能及時準確地反映金融機構的經營狀況和風險狀況，有利于相關監管機構的監管工作，同時實現約束金融機構自身行為的目的。同時，增強金融機構在資金運用、財務管理、業務開展等方面的透明度，促進公眾媒體對金融機構的社會監督，提高資本市場的透明度。

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