湖南農村集體經濟審計模式現狀分析與對策研究

劉勝輝 劉立群

[摘要] 文章結合“兩型社會”建設戰略要求，淺析湖南當前農村集體經濟審計模式的不足，提出“兩型社會”時期湖南農村應建立以地市級農村集體經濟綜合審計模式為主導審計，逐步引入注冊會計師審計的農村監督體系，以強化對農村經濟的監督。

[關鍵詞] 兩型社會；農村集體經濟審計；審計模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 012

[中圖分類號]F239.4[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）22- 0021- 03

加強農村集體經濟審計是規范農村財務管理與監督的重要手段，是湖南“兩型社會”建設的重要內容和必然要求。近年來，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦發〔2004〕17號）、《農業部關于農村集體經濟組織審計的規定》（農辦經〔2008〕1號）等文件精神，湖南省各級政府在農村集體經濟審計方面開展了大量工作，取得了一定成效，但仍凸顯出諸多問題，這在某種程度上影響了當期 “兩型社會”建設進程。文章結合一定的實地調研，認為“兩型社會”時期我們應建立以地市級農村集體經濟綜合審計模式為主導，逐步引入注冊會計師審計的農村監督體系，以強化農村集體經濟的審計監督。

1“兩型社會”對湖南農村集體經濟審計提出的新要求

“兩型社會”指的是“資源節約型、環境友好型”社會，“兩型社會”發展戰略對湖南農村集體經濟審計提出的新要求：①資源節約的要求，這對加強農村集體經濟審計監督，實現資源節約，提供了良好的發展平臺；②環境友好的要求，通過加強農村集體經濟財務監督，維護廣大群眾權利，融洽干群關系緊張，從而為構建和諧農村集體經濟審計創造友好的“審計環境”。

2當前湖南農村集體經濟審計主要模式的現狀分析

2.1 “鄉鎮經管站”內部審計模式

當前，“鄉鎮經管站”內部審計模式是湖南地區農村集體經濟審計模式中最普遍的形式，其實施主體是縣（市）農村經管部門（簡稱“經管站”），性質上屬于內部審計。經過多年的發展，這種審計模式對該地區農村集體經濟活動的審查與監督，促進農村集體經濟發展起到了一定的推動作用。但隨著湖南農村集體經濟復雜化和快速化發展，這種審計模式逐漸凸顯出“天生性不足”，具體表現在：①這種以“鄉鎮經管站”為審計主體的內部審計模式實質上就是讓經管站既充當經營管理者又充當監督人，嚴重違背獨立性原則，其審計結論難以保證，嚴重缺乏客觀性和公正性；②湖南農村工作有一定特殊性，集體經濟本身復雜，農民群體差異性大，故“鄉鎮經管站”的日常經管工作繁重，難以保證審計業務的有序開展；③“鄉鎮經管站”的審計專業水平有限，兼職人員較多，業務上又接受著“多層領導”，很難擺脫行政手段的干預，審計獨立性難以保證。因此從審計的本質特征來看，這種審計模式存在著嚴重的局限性，很難適應“兩型社會”建設的要求。

2.2 國家審計模式

為進一步規范農村集體經濟審計工作，按照傳統的行政關系隸屬理念，湖南部分地市采取了在縣（市）級國家審計機關下設立農村集體經濟審計機構，這實際上屬于國家審計模式。雖然這種國家審計模式權威性較大，獨立性和審計專業性強，有助于農村集體經濟審計法制化、制度化和規范化建設。但相對也有一定的局限性：①是國家審計準則比較宏觀，其基本格局是對本地區預算執行情況和相應綜合財政財務活動進行審計，審計范圍受限；②是部分縣（市）級專業審計人員非常有限，因而審計工作覆蓋面窄、連續性差，只是在必要時走走“過場”而已，不能及時全面地反映鄉（鎮）的經濟運行情況；③是這種審計監督屬于事后監督，而現實中部分業務卻需要進行事前、事中、事后的全程跟蹤審計；④這種審計監督與鄉（鎮）政府實際工作有些脫離，難以保證審計的時效性、真實性和客觀性，在一定程度上制約了“兩型社會”的建設步伐。

3“兩型社會”時期完善湖南農村集體經濟審計模式的對策

上述兩種農村集體經濟審計模式在特定歷史背景下發揮了重要作用，但隨著農村集體經濟的快速復雜發展，它已逐漸凸現出諸多問題，尤其是審計力量極其薄弱，審計獨立性無法保證，導致農村集體經濟審計監督空白依然存在。目前“兩型社會”建設藍圖正在湖南地區布展，今后其戰略建設模式和經驗定會在全國逐步推行，這就要求農村集體經濟審計模式更具獨立性、權威性、規范性和服務性，則創新成為一種必然的制度選擇。本文提出湖南應建立以地市級農村集體經濟綜合審計為主導審計、逐步引入注冊會計師審計的農村監督體系可作為“兩型社會”時期建設新農村的改革和發展方向。

3.1 建立地市級農村集體經濟綜合審計模式的構想

加強農村集體經濟審計工作是搞好新農村建設的保證，為建設好 “兩型湖南”，提升農村集體經濟審計的權威性，根據2006年新修改的《中華人民共和國審計法》第十條 “審計機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構；派出機構根據審計機關的授權，依法進行審計工作”之規定，我們可以假設在改變傳統行政隸屬關系的基礎上，即在各地市審計局專設“地市級農村集體經濟綜合審計中心”（具體機構體系設置如圖1），該中心垂直隸屬于各地市審計局，且在各鄉鎮（街道）直接授權建立審計分中心，其主要目的是減少過多的行政干預，多一些具體的政策宣傳與業務指導，以方便對農村集體經濟進行財務審計監督與指導服務。這種模式性質上仍屬于國家審計，其優勢和相關要求表現在以下方面。

3.1.1 明確審計主體，樹立審計權威

地市級農村集體經濟綜合審計中心是接受湖南省各地市級國家審計機關的垂直領導，地（市）國家審計機關負責制定農村集體經濟綜合審計的具體實施辦法，并授權其各部門及各鄉鎮（街道）審計分中心履行相關農村集體經濟組織的日常審計任務。這種新的行政隸屬關系意味著將農村集體經濟審計確定在國家審計體系范疇，進一步明確了政府審計機關是實施新的審計模式的主體，減少部分中間行政隸屬關系環節，使得農村集體經濟綜合審計中心的層次和獨立性得到提升，審計權威和監督力度得到加強。

3.1.2 明晰審計職責，確保審計獨立

農村集體經濟審計工作任務重，執行難度大，針對性強。為確保審計的獨立性，該中心可根據審計業務需要設置相關部門，①農村財政財務審計，職責是對各鄉鎮的村級財政財務活動進行審計；②農村專項資金審計，主要是對土地出讓金的分配使用和管理情況、救濟（扶貧）資金、其他涉農資金的管理使用情況進行專項審計；③農村建設工程項目審計，集中對所有農村建設中達到一定資金規模的項目進行全程跟蹤審計；④農村資源環保審計，主要對農村經濟發展過程中資源浪費情況和環境污染情況進行專題審計，以達到符合“兩型社會”建設的具體要求；⑤農村經濟責任審計，主要是對鄉鎮（村）主要干部崗位職責履行情況進行經濟責任審計，以確保集體資產保值增值。⑥政策宣傳與指導，這主要出于農村集體經濟的特殊性考慮，且為進一步規范農村集體經濟發展，政府應更多開展政策宣傳與業務指導服務，以減少違規和違法事件發生的頻率，達到預防腐敗與警示教育之目的。⑦紀檢監察，要求整個審計監督工作必須接受紀檢監察辦和司法部門的監管，以保證審計的合法性。

3.1.3 規范審計制度程序，提高審計隊伍素質

審計制度作為審計業務的權威性標準，對提高農村集體審計質量、降低審計風險，防范貪污腐敗，維護廣大社會公眾利益具有重要的作用。各級政府有義務結合“兩型社會”建設要求和標準，盡快制定包括農村集體經濟審計準則、審計人員行為規范、審計程序規范、審計報告規范等相關審計制度，使農村集體經濟綜合審計與服務中心在執行審計業務時有章可循。對于農村集體經濟審計的基本程序可以從審計實施方案、審計通知書、就地審計、調查取證、評審內部控制、出具審計報告、作出審計決定、復審異議等方面進行歸納與梳理。針對農村集體經濟審計水平較低，提高審計隊伍素質，確保審計質量，新設立地市級農村集體經濟綜合審計中心，可根據授權的審計范圍和任務來設定審計崗位和編制相應的工作職責，在人事任免上，該中心負責人應由地市審計機關任免，并向地市審計機關報告工作；其他部門審計人員由市人事局、審計局向社會公開招考，擇優錄用；鄉鎮（街道）審計與服務分中心機構人員可利用各省的“大學生村官”和“選調生”等計劃進行招考補充，人員編制、經費、業績考核和業務技能等問題均由地市政府統一協調解決。

3.2 逐步引入注冊會計師審計模式的展望

出于探索和創新角度考慮，在借鑒國內發達地區農村審計經驗的基礎上，可考慮委托注冊會計師進行農村集體經濟審計，但人們可能首先就會提出最現實的考慮，即誰愿意來支付審計費用，質疑這是否有必要，注冊會計師是否一定會接受委托人的委托來執行農村集體審計，老百姓心里都有一本明白賬，委托注冊會計師來審計，成本相對昂貴，并且農村財務管理水平較低，經濟業務相對簡單，沒有必要請“德高望重”的注冊會計師來進行審計。更重要的是中國注冊會計師執業準則體系中也缺乏針對農村集體經濟審計的具體相關準則可供注冊會計師參考，責任追究制度不健全，難以保證審計質量，注冊會計師何必自找“麻煩”。

面對以上疑慮，筆者展望：在“兩型社會”建設的大背景下，湖南農村與城市融合程度和市場化程度愈加明顯，農村集體經濟發展更是日新月異，農民民主意識不斷增強，各級政府要下大決心，逐步可將部分農村集體經濟審計業務打包給注冊會計師審計，這既是農村集體經濟受托經濟責任擴展的需要，也是注冊會計師自身行業發展的契機。其優點在于：①注冊會計師審計是受托審計，其審計目標更加明確，審計范圍不受限制：②會計師事務所是社會中介機構，出具的審計報告具有法律效力，其審計公信度較高；③會計師事務所和委托人之間是委托受托關系，不存在其他利害關系，注冊會計師的行為受審計準則的約束，其審計公正性較強；④注冊會計師的專業知識和執業經驗豐富，審計程序規范，審計結論更具針對性。具體措施有：①政府要加大宣傳與鼓勵力度，倡導和鼓勵將部分農村集體經濟業務委托給注冊會計師予以審計，對于承擔農村審計試點工作的會計師事務所可給予一定的補償；②是政府應盡快出臺與完善有關農村集體經濟審計制度，為注冊會計師審計進駐農村提供法律準繩；③是明確審計委托人范圍，特別應明確全體村民以農村集體資產所有者身份充當審計委托人的地位；④是給予會計師事務所有限公司一定的政策傾斜，鼓勵他們開拓農村市場，合理培訓審計人員，科學制訂農村集體審計方案和程序，以幫助政府降低農村集體經濟管理與監督成本，推動“兩型湖南”建設。

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