空編使用管理的政策取向及其信息化管理模式研究

張亞斌

[摘要] 本文從政策取向的角度，闡述了空編使用管理制度出臺的背景，分析了空編使用管理對加強機構編制管理、控制機構編制增長的重要性和必要性，并結合吉林省空編使用管理的實際，深入剖析了目前空編使用信息化管理模式存在的問題，在此基礎上，提出了一套完善的空編使用管理信息系統解決方案，希冀為進一步提高機構編制管理水平提供參考。

[關鍵詞] 空編使用管理；機構編制；事業單位分類改革；信息化管理模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 028

[中圖分類號]F272.7[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）22- 0050- 02

1空編使用管理制度出臺的背景

機構編制部門作為負責行政管理體制改革和機構編制管理的職能部門，肩負著改進和優化配置黨的執政資源的重任。2009年政府機構改革后，大部分省份的機構編制部門不再與原人事廳合署辦公，獨立運行。這表明黨和國家對編制工作的重視，也體現出編制工作的地位越來越重要，責任越來越大。近年來，編制管理逐步規范，經過幾輪機構改革，取得了一些成效，但仍無法擺脫“改革—精簡—膨脹—再改革—再精簡—再膨脹”的怪圈。為此，國家相繼出臺了多個文件，提出要加強機構編制管理，包括控制機構編制增長，嚴格執行機構編制審批制度，堅決按照規定的領導職數配備干部等。但是，有令不行、有禁不止的現象仍然存在，機構編制不斷膨脹，究其原因是機構編制管理制度還不夠健全，缺乏有效的監管措施。

空編使用管理是新時期下，機構編制部門為加強管理而采取的一項創新型的重要舉措，明確了空編標準及使用條件、空編使用審核程序及所需要件等事項，統一了空編使用的審批流程和空編使用函樣式，對于進一步提高編制管理質量和使用效益具有十分重要的意義。

2空編使用管理的重要性與必要性

2.1 實行空編使用管理，是發揮機構編制職能的內在要求

在社會主義市場經濟條件下，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權和人事權，同時，為了完成政策性安置任務，緩解就業壓力，發生了實有人員大于經審批的編制額現象，超編進人等問題隨之產生。這些問題給政府財政帶來了巨大壓力，大部分財政收入用于支付行政事業單位的人頭費，用于經濟社會建設的經費愈發有限，制約了經濟社會的發展。機構編制是重要的執政資源，機構編制的規范管理和合理配置，關系到要經濟社會發展的大局。只有堅持適度空編運行，規范空編使用管理，才能立足經濟社會發展的客觀需要，在嚴格控制總量的前提下，盤活用好現有編制資源，及時解決制約發展和民生領域涉及機構編制工作的熱點、難點問題，不斷提升機構編制工作服務中心工作的能力和水平，實現“促發展、降成本、調結構、保需求”，切實搞好編制服務保障，充分發揮職能作用。

2.2 實行空編使用管理，是編制實名制管理的要求

2009年中組部、中央編辦等四部門聯合下發了《關于加快推進機構編制實名制管理工作的通知》，對新時期加強機構編制實名制管理提出了更高的要求。從宏觀上看，編制實名制是為了控制機構編制和實有人員膨脹、落實機構編制管理方針政策而采取的一種管理方法。要實現編制實名制，必須建立編辦、組織、人社、財政的業務聯動機制。空編使用管理辦法明確了空編使用管理程序，編制部門給單位批復空編使用函，人事部門按照空編計劃招錄人員，財政部門核撥人員工資。空編使用管理通過進一步完善人事編制審批制度，確保了人事編制一經調動，工資關系也隨之及時掉轉，加強了編辦、組織、人社、財政的聯動機制，提高了編制資源使用的科學性，切實地節省了財政開支，減少了政府運行成本。

2.3 實行空編使用管理，是事業單位分類改革的重要制度保障

分類推進事業單位改革，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業單位公益服務水平、加快各項社會事業發展的客觀要求。改革的難點問題主要是改革的成本問題，成本不僅僅是財政成本，還包括社會成本。這次改革的總體目標是到2020年建成中國特色公益服務體系，中央提出了“以人為本”的改革理念。人員關系到社會的和諧穩定，由于改革歷時長，如果沒有規范的人員管理制度，就會出現現有問題還沒解決，新的問題又源源不斷的情況，改革必然阻力重重。在這樣一個歷史時期，提出空編使用管理辦法，建立空編使用審批制度，在辦理空余編制審批時，明確承辦人、審核人、簽發人的責任并履行相關簽字手續，有利于改革前后的政策銜接、降低改革成本，形成編制使用的正確導向，防止濫用編制、違規操作、突擊進人，確保分類推進事業單位改革順利進行。

3空編使用的信息化管理模式研究

3.1 存在的問題

從目前空編使用管理制度推行情況看，管理上已經比較成熟，其在機構編制管理工作中發揮的作用也已逐步體現，但在信息化管理方面，尚未形成完善的空編使用管理體系，只是在單位辦理人員落編手續時，在機構編制信息U盤中提交空編使用函的掃描件，作為證明材料審核備案入庫。這種管理模式存在3方面的問題：①空編函的批復過程隨意性大，確認是否有空編還是采用人工查數、再給單位批復空編使用函的傳統管理模式，難免會出現實際已無空編、卻批復同意的問題；②沒有形成獨立完整的編制部門批復給每個單位的空編使用函檔案庫，無法按地區、按單位、按時間查詢統計批復的同意使用空編數，不利于管理空編使用情況；③在人員信息入庫審核過程中缺少對空編使用函真偽驗證環節，只是單方面由單位提供空編使用函的掃描件，然后由人工驗證所提供的空編使用函是否為編制部門所批復，沒有形成空編使用函與機構和人員的關聯驗證管理體系，有悖于信息化管理提高工作效率的理念。

3.2 對策選擇

為有效解決上述3個問題，需進一步完善空編使用的信息化管理模式，依托吉林省編制人事財政綜合管理平臺，建立全方位、多層次的行政事業單位空編使用管理信息系統，利用信息化手段，嚴控超編（超結構）進人、超職數配備領導干部、逆向調動等現象發生，規范空編使用管理。

（1）要建立空編使用函的自動批復系統。用戶可以自行定制空編使用函的模板樣式，由系統根據信息平臺數據查驗是否有空編，并依據單位上報的年度用人計劃，自動生成空編使用函，形成完整的空編使用函驗證批復系統。

（2）要建立空編使用管理檔案庫。為每個單位單獨建立空編使用函管理臺賬，按照“誰管理、誰維護、誰負責”的原則，由各級編辦在批復空編使用函后，將空編使用函的名稱、文號、批準時間、同意使用空編的類型和數額以及掃描件等信息錄入信息平臺，變過去的由管理對象被動提供，為管理主體主動服務，逐步形成空編使用函檔案庫，實現按地區、按機構管理備案編制部門批復的空編使用函。

（3）要建立空編使用驗證體系。建立空編使用函檔案與人員信息審核入庫的關聯驗證系統，在人員新進和調動信息審核過程中加入空編使用函登記控制節點，空編使用函檔案建立后，單位利用機構編制信息U盤呈報人員變化信息時，不再需要提供空編使用函的電子版，只需在人員信息中的“空編使用函號”字段中填寫所使用空編函的文號即可，在初審環節系統會根據文號自動驗證是否其已經在空編使用函檔案中，不僅解決了空編使用函真偽驗證的問題，而且實現了空編使用函與機構和人員的雙向綁定，規范了空編使用的信息化管理模式，為事業單位分類改革期間嚴格執行調轉人員使用空編管理提供保障。

在新形勢下，機構編制部門應積極探索機構編制與組織、人社、財政部門約束機制的具體形式，加強機構編制規范化、制度化和法制化建設，推廣行之有效的管理辦法和經驗，同時，也要不斷研究切合于管理實際的信息化管理模式，形成機構編制管理與信息化建設互動的良性格局。

主要參考文獻

[1]劉為民，游博.機構編制實名制的管理學分析[J].中國行政管理，2007（3）.