基于應急管理視角的政府應急專業處置能力建設的思考

于磊 徐鳳姣

[摘要] 政府部門作為處置突發事件的公權代表，必須在突發事件的處置中發揮主導作用，除了完善應急管理體系，創新應急管理機制，健全應急管理法制外，還需要加強基于應急管理視角的政府應急專業處置能力建設，通過開展專業教育訓練，配發專業應急裝備，探索新型保障模式等方式，提升政府的應急專業處置能力。

[關鍵詞] 應急管理； 專業處置； 能力建設

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 053

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）22- 0092- 03

應急管理是為了降低突發事件的危害，達到優化決策的目的，基于對造成突發事件的原因、突發事件發生和發展過程以及所產生的負面影響的科學分析，有效集成社會各方面資源，對突發事件進行有計劃、有組織的應對、控制和處理的一整套理論、方法和技術體系。應急管理的目的是規避風險、應對風險，使社會能夠承受各種因素導致的災害。應急管理需要有效集成社會中各個資源，在應對突發事件發生時，能夠提供強有力的專業處置保障。近幾年，我國重大突發事件時有發生，為此，我國政府在相關領域加強了應對突發事件的能力建設。然而，由于缺乏一定的應急專業訓練以及專業救援設備，造成應急專業處置存在著不足。因此，需要強化應急管理水平，提高政府應急專業應急處置能力。

1我國政府部門的應急專業處置能力狀況

我國政府在地震、洪水、疾病傳染、森林火災、海上搜救、礦山、化學和核事故等領域已逐步建立起了應急指揮機構和應急救援隊伍。到目前，已形成國家、省市及全民的綜合減災應急系統。應對突發事件需要政府應急部門具備很強的專業處置能力，包含遂行各類行動的專業技術力量和專業器材保障能力。經過多年建設，我國已擁有了上千萬的安全防災專業和非專業隊伍，僅專業應急救援隊伍就由2004年的25萬人增加到目前的34萬人，增長率達到36%。其中礦山救援隊伍從1.43萬人增加到2.45萬人；鐵路救援隊伍從0.46萬人增加到2.1萬人；公安消防隊伍從12萬人增加到15萬人；海上搜救、危險化學品、民航、電力等應急救援隊伍也有較大規模的增加，已為國家、省市做好應急工作打好了堅實基礎。政府處置突發公共事件，目的是搶救國家和人民的生命財產安全以及減少災難帶來的損失，不管處置的事件性質如何，但有一點可以肯定的是，幾乎所有的處置手段都是專業性強、危險性高、時間緊迫、需要專門技術和專門裝備的特殊作業。然而，由于缺乏一定的應急專業訓練以及專業救援設備，造成專業應急處置能力存在不少問題，在一定程度上影響了救援活動。北京7.21暴雨后出現的一些問題說明，如果沒有專業的救援裝備、沒有專業的救援技術，一般人員發揮的作用是有限的。在災情面前，各路救援人員都發揚出大無畏和連續作戰的精神，但是很多情況下僅僅依靠意志和毅力是無法高效地實施救援的。救援人員雖然人數眾多，但由于缺乏專業的裝備、技術和訓練，救援效果受到很大影響。

2政府應急專業處置能力存在的問題

應急專業處置能力是政府應急管理能力核心要素之一，專業處置能力的水平決定著應急管理能力的高低。目前，政府應急專業處置能力正在逐步提高和完善，但仍存在著一些短板。

2.1專業處置能力不夠全面

處置突發事件過程中，很多參加搶險救援的人員多是依靠體能，而不是系統的專業技能，在處置突發事件過程中缺乏有效應對方法，致使很多時候貽誤最佳救援時機，主要原因是因為在專業處置能力的訓練上有所欠缺，缺乏對專業處置人員進行針對性和有效性的教育和培訓，從而導致處置突發事件的效率較低。

2.2專業處置裝備還不夠先進

應急管理是一個系統工程，需要在各個方面考慮周全，但是在實際處置突發事件過程中，經常會遇到缺乏相應的專業工具，只好臨時尋找和征調。主要原因就是因為專業分布不合理，缺乏較為全面的專用裝備、器材、工具，專業門類數量少、規模小、類型不全，現有的專業門類還不能覆蓋全部應急領域。

2.3專業保障能力還不夠強

任何一項處置活動，都離開強有力的保障。政府在應對突發事件時尤其需要專業的保障能力。但是在實際處置突發事件中，政府還保留著傳統的保障模式，在缺少相應的人員、裝備器材的時候，往往會花費大量的人力物力去尋找適合處置需要的各項物資，有時候還滿足不了處置的需要，暴露出保障能力不強的問題。

3提高政府應急專業處置能力的對策

分析目前的應急處置能力現狀，我們不難發現，我國政府在應急能力建設的宏觀方面已經取得了顯著的進步，各項應急工作也在正常有序的的開展，但是在微觀方面，特別是專業的應急處置能力方面的建設卻有待加強。當前，我國各級政府部門迫切需要加強應急專業處置能力建設，從基礎上打牢處置突發事件的能力，使政府應急管理真正向高效、專業的方向發展。可以從以下3個方面來解決我國政府在應急專業處置能力方面的不足。

3.1開展專業教育訓練，提高專業人員能力

專業應急處置能力牽引著應急專業訓練，應急專業訓練決定著應急能力的高低。應急專業處置是在特殊的場合進行的作業，對應急人員的智能、技能、體能、意志等方面都有著特殊的要求，必須對應急專業人員進行專業教育訓練，才能滿足應急需要。科學實施專業教育訓練，是提高專業處置能力的基本途徑。

（1） 多方面加強學習研究。要緊緊圍繞應急管理需要，加強應急人員的學習和培訓，使之掌握各種應急知識和法規，系統學習危機預防、危機控制、人員救援等相關專業的基礎知識，深入研究應急處置的基本規律、基本內容、處置方法與保障措施。強化應急技能訓練，提高專業處置人員心理素質，使之熟練掌握相關的專業本領。

（2） 多領域拓展訓練內容。要著眼應急管理的需要，在院校中開設專業的應急教育訓練課程，創新教育內容，改進教學方法，建立與應急專業處置相適應的教育體系，設置具有學位的應急專業。政府應急部門要開展專門的訓練，有重點地加強各級政府機關和干部骨干的培訓，定期組織各種專業應急演練，全面熟悉各專業特有的行動程序和方法，提高政府應急相關人員的應急指揮和協調能力。

（3） 多形式鍛煉專業隊伍。要針對突發事件惡劣的環境條件，強化復雜條件下的實戰訓練，提高專業應急隊伍的處理突發事件的能力和本領；突出惡劣環境條件下的訓練，磨煉專業救援人員的意志和作風；在近似實戰的環境中，加強各專業之間指揮、協調、控制以及保障訓練，以提高應對多種突發事件的綜合處置能力。

3.2配發專業應急裝備，增強專業救援能力

武欲勝其敵，必先精其器。應急專業處置需要與應急特點相適應的專業裝備保障。國外政府在處置應急事件過程中，政府應急部門一般都配備有先進的抗災救援裝備，如水陸兩用飛機、直升機、救生艇、各種車輛、重型工程機械、除雪機、水凈化機、防核防化設備以及警犬等。隨著國內外形勢的發展，我國政府應急部門面對的突發事件日益增多，除了具備優秀的人才外，必須根據專業處置的不同性質和特點，探索和研究新型保障模式，裝備精良的應急救援設施，增加專業器材的數量和種類，才能提高應對突發事件的能力。從實際應急的需要來看，應急專業處置所需要的專業裝備主要有以下幾類：拆除設備、、高空搶險設備、建筑搶險設備、地下救援設備、消防設備、個人防護設備、醫療支持設備、通信聯絡設備、運輸設備、自動檢測設備。上述設備在處置突發事件中作用十分突出，政府應急部門要根據應急需要引進、配備國內外先進的專業救援設備，構建適應專業處置需要的裝備體系，建立起高低搭配、通專結合、功能互補、系統配套的專業裝備體系，以滿足應急專業處置需要，防止在發生災害事件時因為缺乏專業器材而無法及時有效的應對。此外，要充分運用先進科學技術對現有專業裝備進行改造，提高現有裝備的技術含量，加快技術躍升的步伐。要積極運用信息管理、質量管理、系統管理等現代管理理論，加強裝備信息的收集、積累、傳輸、反饋，加強專業應急裝備管理和裝備保障的過程控制，增強管理的科學性、針對性、有效性。要重視對突發事件的研究，把握高技術條件下應急救援中裝備保障的最新動態和成功經驗，總結具有特色的新經驗，提高現有專業應急裝備的救援能力。

3.3探索新型保障模式，增強專業保障能力

突發事件的處置，往往受領任務突然，準備時間短促，任務周期長短不一，只有不斷探索新型保障模式，做好保障準備，才能迅速展開應急專業保障活動。

（1） 要建立完善的應急裝備保障指揮體系。突發事件瞬息萬變，應急樣式多樣化，決定了應急裝備保障的特點是點多、面廣、信息量大。為使應急裝備保障工作圍繞應急目的有序高效地展開，把保障力量科學合理地組織起來，在整體上形成合力，完成艱巨的保障任務，隨時應付突發情況，就必須從全局出發，建立適應高技術條件下，精干靈敏的裝備保障聯合指揮機構，按照應急需要和裝備保障資源對所屬裝備保障力量及其行動實施有效的決策、計劃、組織、指揮、協調和控制。

（2） 做好通用設備轉化工作。要將國家、地方、私人等民用設備潛力轉化為應急裝備保障能力，平時就應注意做好應急通用設備的轉化工作。對民用設備進行調查研究和組織試驗，準確掌握哪些設備可以轉化為應急需要，對可轉化和征用的民用設備，應針對應急裝備保障的要求做好征用計劃，政府和設備所有者雙方簽訂征用意向書，以便應急時使民用設備物資和保障力量迅速轉化為應急裝備保障能力。

（3） 建立軍地一體化的應急裝備保障指揮機構。軍隊具有高度集中、反應迅速、組織性強、紀律嚴明的特點，應對各類突發事件，在政治、組織、力量、行動等方面，不僅有快速反應的優勢，也有專業突擊優勢，既能發揮穩定局勢的政治作用，也能發揮化解危機的突擊作用。因此，必須建立軍地一體化的應急裝備保障指揮機構，使其具有較強的權威性，有利于指揮協調軍地各方面的保障力量。通過加強應急裝備保障指揮機構的建設并通過立法等形式，將軍民一體的應急裝備保障指揮體系納入國家動員體制，使其真正落到實處，為實施應急裝備保障集中統一指揮提供組織、法律保證。

我國目前正處于社會結構全面分化和深刻變動的轉型期，在這個期間，政府應急專業處置能力建設作為構建和諧社會這個龐大系統工程中的一個方面，如何確保社會穩定有序，促進社會和諧發展，已經成為必須高度重視的課題。只有不斷從實際需要出發，有重點地加強政府應急專業處置能力建設，不斷提高政府應急管理的能力和水平，才能有效回應各種突發事件，保障公共安全，維護經濟和社會的可持續發展。

主要參考文獻

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