論西歐國家福利轉型

王強

摘要：20世紀70年代以后，隨著社會經濟結構的變遷和全球化市場競爭的加劇，西歐各國所自我標榜的福利國家和社會保護制度發生了新的變化。一方面，所謂“福利國家緊縮”成為全球的風潮；另一方面，推進社會保護、社會福利和社會服務的責任推給市場、社會甚至家庭，這種責任在國家、市場、社會和家庭之間發生了程度與種類不同的轉移，從而出現了把“福利國家”推給“福利社會”，而國家承擔的社會福利減少的趨勢。社會福利作為國家提供的公共物品和公共服務，逐漸成為多元社會主體合作的平臺。鑒于此，主要從政府—社會定位的角度分析福利制度在西歐國家的衰減。

關鍵詞：福利國家；公共經濟學；福利緊縮；福利社會

中圖分類號：D003文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）20-0018-02

福利國家作為一種制度供給，是一種由國家通過立法來承擔維護和增進全體國民的基本福利的政府形式。福利國家制度的關鍵是政府保證所有公民享有最低的收入、營養、健康、住房、教育和就業機會，這些保障表現為公民的政治權利而不是以慈善的形式出現。福利國家理念從經濟領域出發，訴求通過國家干預方式增加國民的幸福，運用差別原則實現社會再分配和財富的轉移。但是，這一美好理想卻也隱含著政府運作成本擴大以及政府合法性的危機，尤其這一制度供給在公共財政上的困境，使得這一制度逐漸被福利社會所取代。

一、福利國家的興起——理論與背景的結合

作為現代國家的一種制度供給，福利國家的興起是凱恩斯國家干預主義、庇古的福利經濟學的產物。吉登斯認為，福利國家的建立是像法國社會學家杜克海姆所說的兩股社會主義思想的具有張力的結合。一股思潮以凱恩斯主義為代表，關心的是對經濟生活的指令性控制，另一股思潮以福利經濟學為代表，關心的是對經濟社會下層的保護。在自由競爭市場經濟模式遇到困境時，人類毫不猶豫地轉向建立在社會契約之上的公共權力，希望借此消除自由競爭帶來的經濟蕭條；同時，社會正義的概念通過“無知之幕”也使得福利國家呼之欲出，對弱勢群體的關懷成為福利國家誕生的價值基礎。

在庇古看來，福利是人們需要的滿足。針對經濟自由主義通過個人福利增大來提高社會福利總量的觀點，庇古指出，在社會福利總量一定的情況下，通過社會再分配，可以進一步提高社會福利總量。庇古關于“福利經濟”的理論包含了兩個基本觀點：一是國民收入總量越大，福利就越大（把蛋糕做大）；二是國民收入越平均，福利也就越大（分配公平）。而后者正是福利國家的宗旨，通過“最大最小值”實現社會制度的美德。

凱恩斯國家干預主義更多的是站在傳統自由經濟的對立面主張國家對經濟生活的干預，而不是以建立福利國家為宗旨。凱恩斯主義從再生產的角度，依據“邊際消費傾向遞減”、“資本邊際效率遞減”和“流動偏好”三個原理，指出資本主義“非自愿失業”的存在和經濟的動蕩是源于社會“有效需求”的不足，進而提出了充分就業和“需求管理”的理論主張。

二、福利國家的理論困境——新自由主義的發難

經濟全球化進程中，多元主義逐漸占據思想領域，對福利國家的批判也逐漸展開。費舍指出，“在二戰以后的西歐，從來沒有把創造經濟財富作為目標本身，而是使它首先服務于社會團結，通過對雇傭就業者群眾的社會保障和社會福利實現一體化。”

對福利國家理論批判最強烈的是新自由主義，在新自由主義者看來，福利國家是一切罪惡的根源。一位新自由主義學者這樣寫道：“我們將帶著輕蔑的嘲笑來回顧福利國家，正像我們現在會開玩笑式地說奴隸制是組織有效率、有活力的生產活動的手段一樣。”福利國家給它所設想的受益者——被它界定為弱者、貧窮者和不幸者的人——造成了極大的損害……它削弱了個人的進取和自立精神，并且在我們這個自由社會的基礎之下醞釀出某種一觸即發的怨恨。西德“社會市場經濟”之父艾哈德認為，有效的福利支出必須以不斷增長的國民收入為前提，而“競爭是獲致繁榮和保證繁榮最有效的手段。只有競爭才能使作為消費的人們從經濟發展中受到實惠。它保證隨著生產力的提高而俱來的種種利益，終于歸于人們享受。”因此，“在一個以自由社會制度為基礎的國家里，最重要的一項工作是保證自由競爭。”對“機會平等”的推崇和對“結果平等”的排斥促使他們抵制“最大最小值”，排斥“只有在不平等隨著時間的流逝有助于社會中最貧困的人享有的收入和財富最大化的情況下，這些在收入和財富分配中的不平等才被認為是正當的。”

三、福利國家的現實困境——“德國的社會福利變得愈來愈昂貴了”

20世紀70年代初期，整個資本主義世界陷入了“滯脹”（高通脹、高失業、低經濟增長）的困境。進入20世紀80、90年代，隨著經濟全球化的加速發展，新自由主義者到處宣稱，社會福利國家“已經過時，在世界范圍比較，它的代價過份昂貴”，已經成為“未來的威脅”，社會不平等的擴大將是不可避免的”，“轉折是不可避免的，每個人都必須作出犧牲”；“德國的社會福利國家變得愈來愈昂貴了”。新自由主義從傳統福利國家制度中找出了六大弊病：（1）當公民不再有能力和意愿繳納如此之高的稅額的時候，國家是無法維持如此高額的開支的，過高的稅收只能導致大量逃稅和黑工。（2）當國家的利息負擔大于來自經濟增長的新增收入的時候，單單支付利息這一點就要造成國家新的債務，并最終導致國家財政破產。（3）過度膨脹的國家機關和過分臃腫的管理機構，使國家已成為龐大的、不透明的官僚主義怪物。（4）在全球激烈競爭的時代，不帶來經濟效益的工作崗位已經失去了自身存在的合法性，必須迅速減少，以便降低勞動開支。（5）懲勤獎懶的平均主義分配做法在全球化時代絕不是體制的結構改革方向，從倫理上說，工作者的收入就應明顯地多于不工作的人。（6）國家對公民較高的社會支出本身并不能長久保證較高生活水準和社會和平，只有經濟有相應增長，才能做到就業崗位的增多和實際收入的提高。赫波特·馬爾庫斯認為，福利國家使得勞動者喪失了自由，變成“發達的工業文明中的奴隸”，是“升華了的奴隸”，其地位僅僅是工具而不是自我發展的自由人，所以和奴隸無異。換句話說，人為了福利而喪失了自由，福利的發展以犧牲人的自由和發展為代價。西歐福利國家的困境主要體現在財政上：一是社會福利的擴張快于經濟增長，福利開支寅吃卯糧。1960—1975年，英、德、法三國的GDP年增長率分別為2.6%、3.8%、5.0%，而同期的社會保障開支年均增長率則分別達到了5.6%、6.7%和7.4%，社會福利的增長速度比國民生產總值的增長速度快了一倍左右，這種擴張方式為福利國家的財政危機埋下了禍根。二是社會保障支出日趨龐大，給政府造成沉重的財政負擔。養老金、失業津貼以及醫療費用的擴大促使西歐國家的福利開支逐年遞增，1965—1970年西歐各國的社會福利支出增長了11.6%，1970—1975年間增長了15.3%，社會福利開支占GDP的比重也從60年代的20%上升到了70年代的30%。

四、福利社會——新的走向

福利國家向福利社會的轉型是政府與社會分離的體現，公民社會的成熟以及公共物品技術上的進步使得政府逐漸退出公共物品的提供，專注于公共政策的提供，政府不再凌駕社會之上，也不再是公民生活的核心，而是社會多元主體中的一員，政府與社會的關系更加融洽。福利社會主張社會福利的私有化、市場化和多樣化的理論，即福利計劃應當建立在“個人自由、自主和自助”的基礎上，每個人都應首先盡可能依靠自己的力量來解決生活保障問題，國家、社會機構只有在他的收入和財富不足時才進行干預；利用市場的競爭機制和加強私人機構的作用，減少國家的社會福利責任和財政負擔；在社會福利的項目和公共服務的提供方面，適應社會生活和福利需求多樣化的趨勢，堅持多元化和多層次性，增加人們享受不同種類和不同層次社會福利的選擇性。正如托尼·布萊爾所說，“總之，一個積極改革的福利國家——積極福利社會中的社會投資國家——應當是什么樣的呢？被理解為‘積極福利的福利開支將不再是完全由政府來創造和分配，而是由政府與其他機構（包括企業）一起通過合作來提供。這里的福利社會不僅是國家，它還延伸到國家之上和國家之下。比如，對污染的控制從來都不是中央政府一家的事，但這件事無疑是與福利直接相關的。在積極的福利社會中，個人與政府之間的契約發生了轉變，因為自主與自我發展——這些都是擴大個人責任范圍的中介——將成為重中之重。這種基本意義上的福利不僅關注富人，而且也關注窮人。積極福利的思想將把貝弗里奇所提出的每一個消極的概念都置換為積極的：變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創造。”從新自由主義學者對福利國家制度的批判，到20世紀80年代初西方學者提出“福利社會”概念，從20世紀80年代撒切爾夫人對“福利社會”的初步踐行，到90年代以來西歐社會民主黨人以積極“福利社會”為目標的第三條道路改革，“福利社會”逐漸成為替代傳統福利國家制度的現實方案和明智選擇。

結語

福利制度作為一種制度供給經歷了由國家主導轉向多元合作發展的道路，體現了國家與社會的分離。這種轉型是公民社會成熟的結果，也是政府理性的體現。這種轉型是國家與社會定位的有益嘗試，是政府走向善治的必然之路。