公民參與行政決策的理論支撐

孔凡宏

摘要：公民參與行政決策既可以從政治哲學的角度也可以從后現代的角度獲得理論支持。從政治哲學的視角來看，人的主體性、自然正義原則、人民主權理論都主張公民參與行政決策；從后現代的視角來看，反權威、反理性、反一致性都是公民參與行政決策的充分理由。

關鍵詞：公民；參與；行政決策；理論支撐

中圖分類號：G630文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）20-0183-02

隨著現代信息技術和通訊技術的進步，公民參與決策已經突破了以前時間和空間的限制。公民的參與意識和參與動機也比以前強烈很多。但仍有一些政府官員以提高決策效率及決策質量作為理由，排斥公民的參與。本文從政治哲學的視角以及后現代的視角為公民參與公共決策撐腰。

一、政治哲學的視角

第一，人的主體性是公民參與行政決策的內在要求。人作為“萬物的尺度”，其主體性是人之為人的本質規定性，是人在與客體的互動中得以發展的人的自在、自覺與創造的特性。“人作為自在的存在所獨立自主地從事的實踐活動，人在自由自覺的實踐活動中表現出來的能動性、自主性、自覺性，以及人在自由自覺的實踐活動中表現出來的超越性和創造性，分別是人的主體性的首要內涵、關鍵內涵和高級內涵。”人的主體性一方面通過改造自然的實踐活動，一方面通過與人、社會組織、國家的互動得以發展。這是人的主體性發展的兩個向度。而公民對行政的參與是人的主體性彰顯的重要內容和主體性發展的關鍵領域。人的主體性是公民參與行政決策的內在要求，也是公民法律權利的重要源泉，應該通過法律程序固定下來，并予以彰顯和張揚。

第二，自然正義原則是公民參與行政決策的本質規定。自然正義思想可以追溯到古希臘的亞里士多德。他的正義是善的具體表現，是一種品質，是指實施正當的行為，以正當的方式行事。他將正義區分為自然的正義和慣常的正義。前一種正義與自然法相關聯，而后一種正義則與現世的法律相對應。自然正義應置于法律及法律正義之上。

這種與自然法相關聯的自然正義原則后來成為“英美法系”的核心概念，并衍生出兩條重要規則：（1）任何人均不得擔任自己案件的法官；（2）法官應聽取雙方的陳述。簡言之，就是避免偏私規則和公平聽證規則，其最低限度是程序正義。行政程序正義的觀念最早通過1863年“古帕訴萬茲烏斯區工程管理局案”所建立的判例予以確立。

自然正義作為一種“底線正義”正被越來越多的國家和人民所接納和遵循。“利害關系人在行政過程中的參與，就是行政過程的‘自然正義。受行政行為影響或者將要受到影響的人都有參與的權利，即表達和被傾聽的權利，這是自然正義在行政過程的直接體現。”

第三，人民主權是公民參與行政決策的價值依歸。人民主權理論的奠基者為法國的盧梭。盧梭認為，國家的主權屬于全體人民，并以公意作為自己行動的指導。公意是一種客觀存在，它是人民的意志，它“永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸，它與眾意不同，”因為“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和”。對公意的高揚，使得盧梭反對以層層選舉代表議事為典型特征的代議制，因為“主權在本質上是由公意構成的，而意志又是決不可以代表的；它只能是同一個意志，或者是另一個意志，而絕不能有什么中間的東西”。

盧梭的人民主權理論的現實訴求是直接民主。“實踐中的直接民主有兩個層次上的含義：一種指的是在具體問題上以直接民主的方式來做出決定，但是整個國家的主導制度仍然可能是間接民主。在具體問題上的直接民主只不過是一種補充。直接民主的另一種涵義指的是整個國家在體制上的直接民主——它是直接民主制的內涵。”直接民主制只適合于古代“小國寡民”式的雅典城邦，不適合于現代巨型民族國家；并且，直接民主制容易造成“多數暴政”。那么，在代議制民主不能很好踐行人民主權原則的情況下，以公民直接參與行政決策為典型特征的第一個層次意義上的直接民主的形態，就成為彌補代議制缺陷的不二選擇。哈貝馬斯用他的交往行為理論非常出色地完成了這一踐行直接民主形態的使命。

二、后現代的視角

現代官僚制的產生是與現代性的出現及其在社會生活中的日益深化相伴隨的。無論是其產生的歷史條件，還是其內在的合法性依據乃至制度設計都凸顯出現代性的本質。在當今社會，層級節制的官僚體制已成為主導性的組織構架，并在事實上成為現代性的縮影。一部分后現代主義學者通過對官僚制的解構，為行政參與提供了合法性的證明，開辟了廣闊的空間，并形成了后現代公共行政這一流派。

第一，反權威為行政參與提供了正當性的基礎。現代官僚制的命題之一是精英治國論。在機關中任職的都是一些技術官僚，他們經過了嚴格的崗前任職培訓，具有專業性的管理技能。他們壟斷資訊和資源，在長期的管理活動中逐漸養成了一種高人一等的心態，形成了一個專業精英階層。他們依仗專業技能，壟斷了管理事務決定權。在他們看來，他們壟斷決策權是天經地義之事，因為民眾沒有知識和能力參與決策的制定。即使參與，也只能是費時費力，對決策質量提升沒有實際意義，甚至成為決策制定的絆腳石。上述是現代性背景下關于官僚制的權力和權威的主導性觀念。

反制度、反權威是后現代主義政治思想的核心。后現代主義政治思想家們認為，隨著后工業社會的來臨，政府對信息和資源的壟斷被打破，不再擁有分配資源并足以決定公民命運的壟斷性權力，政府直接控制的事務越來越少，并最終動搖其權威根基。正確和錯誤的標準是模糊的、變化的，而不是一成不變的。事務的結構會隨著每個人不同的經驗理解而呈現不同的形態。“通過對權威的消解，人被解放并重新獲得了自由，這樣他們就可以將自己的意識和行為指向所有原來被認為是可望而不可及的領域，并在全新的精神層面上獲得新生的體驗，這樣人的權利與自由得以還原。”

“一種民主體制的要義在于承認沒有人能夠宣稱掌握絕對真理，因此沒有人，也沒有任何集團，不管是多數派還是少數派，能夠正當地宣稱他知道什么是正確的決定，從而能夠為整個社會做出決定。”官僚體制的開放性及其權威的消解，為公民參與行政決策打開了缺口。

第二，反理性為行政參與提供了可能性的渠道。韋伯的官僚制是適應工業化大生產的理性設計。理性既是現代性的闡釋基礎，也是現代性的表現形態。“現代性的理性化日益擴展以至于遍及整個社會，使越來越多的東西歸屬于理性的主宰之下。理性成為科學、技術和現代主義闡釋的基礎。”理性化最突出的表現便是對效率的尊崇，效率甚至成為了一種價值。對效率的追求，使學者們概括出了行政管理的原則，為行政管理活動提供指導。技術官僚們只要按照行政管理原則行事，就能夠提高效率，無須公眾參與。另外，效率的價值追求也迎合了官僚體制的要求。官僚制強調權力集中、指揮統一、層級節制，這種組織架構也沒有為公眾留下參與的空間。

后現代主義思想家對作為現代性標志的理性、科學、有序化展開了猛烈的抨擊：理性的發展導致了對最高準則的追求；科學的發展產生了物化和科技對人的異化；有序化的強調使人成為了少數人權力統治下的奴隸。因此，他們認為，需要拋開現代性的思維模式，解構現代性的一些價值規范，如效率。

法默爾認為，應該用想象來取代理性化，成為新的思維和行動動力的主導方面。一旦打破了理性的桎梏，自上而下的政策制定過程便可顛倒過來，為公民參與決策開啟了一扇窗口。張康之教授把這看做是“一項創新性的思考，表現出了后現代主義的‘想像力”。

第三，反一致性為行政參與提供了基礎。在利奧塔看來，現代社會的一個重要特征就是“元敘事”，即崇高的一致性理想或終極價值的統治。元敘事具有合法化的功能，成為檢驗一切價值觀念和知識體系是否合法的源泉。利奧塔對元敘事展開了激烈的批判，因為對終極價值的追求本身意味著對差異化的思想、話語體系的限制和拋棄。

在批判共識、一致性的基礎上，利奧塔提出了差異的統治論。他將人在語言游戲中的平等貫徹到對政治的認識上，推進了人們對于平等的認識。他主張，“讓我們向統一的整體開戰，讓我們成為不可言說之物的見證者，讓我們不妥協地開發各種歧見差異，讓我們為正不同之名的榮譽而努力”。

“民主建設就在于允許新的思想、新的發明和表達，允許各種各樣的參與者都可以從自己的角度發言、敘述，也就是要為‘異者的聲音提供舞臺，為他們參與影響政治清除道路。從這個意義上說民主是一種承認差異、維護差異的機制。”差異政治強調構建一個話語場所，在其中各種不同的話語能夠進行對抗性的交流，是爭辯、論證、反駁，而不是異口同聲。福克斯和米勒的公共能量場就是在批判共識、一致性基礎上搭建的一個參與平臺。在這個平臺上，多元參與者的對話與協商取代了官僚制的獨白性話語。

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[責任編輯王佳]