監督政府“分好錢”更要“花好錢”

姜國棟

《朱镕基講話實錄》收錄了這樣一句話：“我們一定要奮發圖強，勵精圖治，把我們的政府建設成一個廉潔的、高效的、廉價的政府。馬克思在《法蘭西內戰》中講過‘廉價政府這個詞，實際上就是指一個精簡的、成本很低的、不浪費人民血汗的政府。”由此想到，溫家寶總理曾不止一次地在《政府工作報告》中提出，“政府自身建設存在一些問題”，“公務消費不規范，奢侈浪費，行政成本高”等等。他強調，現在，不少地方、部門和單位講排場比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛行，群眾反映強烈。溫總理的這段講話切中時弊，字字千鈞。

回顧我國的實踐，黨的十六大就提出了“深化行政管理體制改革”的任務，并在政府管理中引入了績效理念。十六屆三中全會進一步提出：“要改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算支出績效評價體系。”可見，加強對財政支出的績效評價，逐步建立預算支出績效評價體系，已成為深化行政管理體制改革、促進公共財政體制改革和推進部門預算改革的一項重要內容。2009年，財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導各地方財政部門開展績效評價工作。胡錦濤總書記在中央政治局第十八次集體學習時也指出，要把改革開放和社會主義現代化建設不斷推向前進，就必須深化財稅體制改革，完善公共財政體系，提高財政管理績效。

近年來，市人大常委會不斷創新工作思路，將預算審查監督工作向縱向延伸，將工作重點逐步由監督政府“分好錢”向“分好錢”與“花好錢”并重轉變。常委會預算工委在前兩年連續監督的基礎上，2011年繼續對本市財政支出績效評價政策落實情況開展了跟蹤監督。市十三屆人大常委會第七十三次主任會議專門聽取了有關情況匯報。

連續三年跟蹤監督

市人大常委會預算工委一直高度關注本市預算績效管理工作，從2009年開始就在不同場合與政府有關部門溝通推進財政支出績效評價工作的相關事宜。2010年，委員會對市農委、市科委、市衛生局等3個部門中的4個專項資金進行監督調研，并組織開展了“關于推動本市績效預算的若干問題思考”的課題調研，推動政府制定出臺了《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發【2011】1號），市財政部門還成立專門處室負責相關工作。2011年，委員會繼續以財政支出相關政策落實為情況切入點，跟蹤監督并推進。

從調研的情況來看，本市財政支出績效評價工作正在有序推進。一是相關制度逐步完善。相繼出臺了《關于貫徹落實〈上海市財政支出績效評價管理暫行辦法〉的實施意見》、《上海市財政支出績效評價聘用第三方評價機構管理暫行辦法》、《上海市財政支出績效評價聘用評審專家管理暫行辦法》等配套文件。二是工作機制逐步建立。初步建立了以部門職責分工為基礎的績效評價工作機制。三是試點范圍逐步擴大。選擇了35個與民生關系密切、社會關注度高、資金規模較大的財政專項資金項目開展績效評價工作。四是結果運用逐步推進。在2012年部門預算編報時選擇部分專項資金試編績效目標，并在財政部門明確了評價結果運用的職責分工和工作流程。

起步之時步履“蹣跚”

但調研也顯示，本市的預算績效管理工作只是剛剛起步，還存在不少的問題和不足。例如，績效理念尚未全面樹立。績效理念尚沒有貫穿于財政管理全過程。編制部門預算時，績效目標沒有設立或設立不明確，資金分配和使用責任落實不到位；預算執行中，缺乏對項目完成進度的績效監控；績效管理局限于財政支出績效評價，沒有全過程、全方位展開。又如，績效評價范圍有待擴大。2011年，本市試行財政支出績效評價項目35個，資金量近100億元，項目量偏少且范圍偏窄，與本市市級近1300億元的財政支出相比仍然偏小，與財政部要求建立覆蓋所有財政性資金的績效預算管理體系還有不小差距。再如，評價結果應用機制尚處起步階段。目前，大部分政府部門開展的評價主要側重考察單一項目執行管理的規范性，績效評價更像是項目總結驗收，難以有效促進部門整體管理水平提升。績效評價結果與調整和優化支出結構、合理配置資源、提高資金使用效益等目標尚沒有充分結合起來。

打造“廉價”政府需“三移”

針對這些問題，常委會預算工委在調研后認為，進一步推進本市的預算績效管理工作，需要做到“三移”。

關口要“前移”，即預算績效管理工作的關口要“前移”。目前，本市預算績效管理的重心還主要側重于財政支出績效評價，把重點放在財政支出后的評價。然而，事先目標不明確，往往導致事后評價缺乏說服力和約束力。因此，應當把工作的關口前移，從現在的“執行后”前移到“預算目標編制時”，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋的結果要運用”的預算績效管理模式，將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、執行、監督一起成為預算管理的有機組成部分。

范圍要“平移”，即納入預算績效管理的范圍要“平移”。2011年，本市試行財政支出績效評價項目35個，資金量近100億元，無論是評價項目的數量還是評價項目的資金量仍然偏小偏少。因此，應該把管理的范圍平移。首先，要擴大財政項目支出的覆蓋面，逐步實現項目支出績效評價全覆蓋；隨后，要將評價擴大到基本支出，通過對部門專項支出和基本支出的綜合考量，更全面地評價部門財政支出績效狀況；將來可能還要和部門資產管理等工作相銜接，從而，逐步實現財政部要求的建立覆蓋所有財政性資金的績效預算管理體系。

重心要“下移”，即績效評價主體的重心要“下移”。績效評價是一項行業性、專業性要求非常高的工作。目前，本市35個試點項目都是由市財政局為主開展財政支出績效評價工作。如果要實現所有財政性資金全覆蓋，就要發揮預算主管部門，甚至是各預算單位的作用。一方面，各預算單位是行業或業務的主管部門，更熟悉行業或專業情況；另一方面，將工作量分散出去，化整為零，也具有可操作性。因此，應該將評價主體的重心下移，由“市財政局為主”開展評價，逐步轉變成“由各預算主管部門、各預算單位為主”開展評價。財政部門要更多地承擔起指導和監管的責任，從而確保本市績效預算管理工作有序推進。