淺談縣級部門預算

張晉平

摘要：縣級部門預算是我國進行財務預算的基石，也是財務管理的開端，有效的實施財務預算有著重要的意義，但是在具體的執行過程中也存在著諸多問題。筆者認為，縣級部門預算主要面臨的問題有制度上的不合理及自身管理不到位，并從客觀環境和主觀因素兩個方面分析了影響因素，最后提出了改革建議。

關鍵詞：縣級部門預算；問題；影響因素；建議

1．縣級部門預算面臨的問題

縣級部門財務預算所面臨的問題，筆者認為，可以從兩個大的方面進行理解和認識，首先，是制度的設計方面存在的問題，另一方面是縣級的財政部門管理不到位。以下將予以具體的分析。

1.1制度設計不合理——執行日期使部門預算流于形式

根據我國預算制度的設計，縣級的基層財務管理部門在當年的1-2月份就要編制下一年的財務預算。而根據我國的人民代表大會制度，財務預算要獲得人民代表大會的審批通過，而基層人大審批預算的時間一般是每年的5-6月份。兩者的時間差直接導致預算年度的起始日先于審批日，即意味著每年的上半年實際是不存在預算的，或者說執行的是未經法定程序審批通過的預算。財務預算編制制度和政治制度之間的時間差大大降低了預算編制的意義，阻礙了預算的執行，而且損害了財政部門的公眾權威。

1.2縣級部門財務預算管理不到位

縣級部門本身由于思想認識不到位、人員的欠缺和時間上的緊迫等原因，對財務預算的管理并不到位，具體體現在以下幾個方面。

（1）缺乏現代財務預算的管理觀念

受長期經濟困難局面的困擾，部門形成經費不夠就向政府要的習慣，部門預算工作宣傳不到位，“多要多花”的思想仍然存在。實行部門預算制度規定后，財政部門基本滿足“保工資、保運作、保民生”三保原則，但部門負責人及財政人員仍會在期末尤其是歲末年關之時，申請政府領導審批追加預算，預算編制計劃與實際預算支出相差甚遠，嚴重影響部門預算編制的嚴肅性、準確性。

（2）匱乏專業的財務預算編制人員

受地域的局限和地方財政編制的限制，基礎財務人員在數量和質量上都有所欠缺。首先，地方財政編制有限，基層的財務人員很難做到與上級財務職能科室的一一對接，往往上級的某幾個職能部門的業務工作由基層的一個科室統攬，基層的財務管理承擔了大量的工作，人員配置的匱乏導致工作中難免顧此失彼。其次，受地域的限制，縣級基層的財務部門很難吸引到專業的、高素質的財務管理人員，人員配置跟不上財務管理改革的需求。通常來說，財務預算作為財務管理的基礎和開端，對財務人員的要求較高，一方面要熟悉部門運作的具體情況，對各個方面的資金需求深入了解并能夠做出準確的估算，另一方面專業技能要過關。而基層的財務部門一般并不配置專門的財務預算機構，從有限的人員中抽調出專門人員搞預算對于縣級財務部門也并不現實，而普通的財務人員通常是會計或是出納出身，并沒有經過專業的財務預算培訓，在編制預算和預算的執行方面，難以做到科學化、系統化。

（3）時間緊迫，預算編制浮于表面

部門預算要做到統籌兼顧，精細化管理，在測算過程中做到事無俱細，面面俱到，需要深入部門詳細測算出各類收支項目基數，點、線、面全面結合，從日常辦公用品到大型項目支出的各個環節，都需要相當的人員和充足的時間作為保障，但基層部門預算工作受各方面客觀條件制約，開始時間晚結束時間早，部門收支測算工作精細化程度不夠，部門預算對全年財政收支統籌影響力不大。

辦公經費的估算尚有往年的經驗可借鑒，但對于項目預算而言，由于其涉及的范圍廣、情況較為復雜，估算更為繁瑣，而且由于項目本身的特征不同，也難以制定統一的標準，因此在項目的預算方面，僅僅有一個粗淺的結構框架，項目的預算編制基本處于一個空白的狀態。這就暴露出在基層的財務管理工作中，普遍缺乏科學、規范的管理，對專項經費的管理和控制不嚴格，審批和監督不到位，不能使得專項經費發揮最大的效用，達不到為各項事業提供發展規劃提供財務指導的標準，也無法滿足公共財政支出方向和范圍的要求。

2．影響縣級部門預算的因素

2.1主觀因素

（1）縣級部門財力拮據

縣級部門普遍存在著資金拮據的問題，雖然存在財務預算，但是財務預算的執行情況就受到現金制約的影響。一方面體現在基本的費用預算額偏低，難以保證全年工作正常運轉的需求，因此很多單位在年底的時候再向上級部門申請經費，因此要適當提高經費定額的標準，保證單位的正常運轉。另一方面，我國正處在快速發展的階段，各方面的建設都需要大量資金，財政部門在一定程度上也是心有余而力不足，只能選擇有重點的進行資金扶持，不可能滿足基層單位的全部需求。也是因為基本的辦公經費批準的額度較低，因此縣級的一些單位只能把專項財務經費用作日常的辦公經費，財務預算執行的效果打了折扣。從某種角度來看，這也是我國在發展過程中必然存在的一個問題，只能在經濟進一步發展的過程中予以解決。

（2）行政行為和部門職責具有不確定性

我國的經濟處于快速發展階段，政府行政部門也在隨之進行改革，因此，行政行為和部門的任務本身就具有不確定性的特點。盡管每年的年初都對當年的財政做了預算，但是由于縣級財政吃緊，不能預留出一部分的機動資金。部門的事業單位本身就存在著一定的行為變化，而且由于一些突發事件和上級任務的追加，很大程度上對當年度的財政預算造成很壓力。財政吃緊是財政部門普遍存在的一個問題，因此政府和其他一些行政機構在對基層部門下達補充任務和新任務時，也并沒有給予經費的支持，這就造成在預算外的行政事項太多，基層的資金壓力增大，迫使其挪用其他經費，預算的實施往往難以達到預定的目標。

2.2客觀因素

（1）縣級部門主觀認識不足

縣級部門作為基層的執行部門，領導普遍對預算對于財務管理的重要性缺乏認識，而且受到傳統的管理思想的影響，很多單位已經習慣了缺乏資金向政府申請，缺乏財務管理的意識和經驗，這就使得部門預算編制和執行的隨意性較大，很多單位迫于上級領導機構和制度的壓力在短暫的時間內倉促編制一份財務預算，缺少可行性研究，也忽略了項目的輕重緩急。只要能夠完成當年的任務，即使預算和執行的差額較大，領導也一般不予以重視。另一方面，由于領導的忽視，財務人員也沒有對預算進行認真對待，對預算也不能做到嚴格的執行，管理約束意識較差，導致預算只是完成了上級任務，而沒有實際起到真正的財務管理作用。

（2）財務工作基礎薄弱

縣級部門普遍缺乏健全的財務管理制度，加之人員的數量和質量有限，因此財務預算的基礎很薄弱，這也直接引起了縣級部門財務預算的規范性不高。我國的經濟雖然已經進入了總體小康的狀態，但是各地的經濟發展和制度建設存在很大的差異，各地編制財務預算的規范、指標、程序和原則也存在很大的差異，這樣編制出來的報表內容各異，并沒有一個普遍性的標準。特別是針對專項經費的劃撥和專項項目的支出，一直缺乏較為專業的研究資料，沒有一個硬性的測算依據和評判標準，在實際的財務預算操作中，財務人員的主觀性較強，而縣級的財務部門的財務人員又缺乏相應的財務管理知識和素養，因此，財務預算編制的可信度較低，不能精準的預測資金需求，估算財務運營狀況，也不具備指導財務管理的作用。

3．增強縣級部門預算管理的幾點建議

基層部門預算工作可以說問題較多，為使這項工作在財政管理過程中更好地發揮 “一年之計在于春”的源頭控制作用，筆者認為要做好以下幾個方面的工作。

3.1提高部門預算認知程度，加大宣傳力度

基層部門預算工作推進基層財政管理體制改革的重要內容，是建立基層公共財政體系的客觀需要，是 “三個代表”重要思想及“服務于民”理念的重要體現，我們必須提高認識，深化改革，創新機制，逐步建立起公開、公正、公平的部門預算編制程序，逐步推動部門預算的發展，一方面基層財政部門要加大對部門預算編制工作廣泛與深入的宣傳，并根據客觀情況制定科學的立項標準體系；另一方面各預算部門也要提高對部門預算編制工作的統一認識和理解，增強預算編制的嚴肅性。

3.2財政部門要在人員、經費、時間等方面給予部門預算充足的保障

首先，要建立一支專業素質高、職業道德過硬的財務管理隊伍。一方面，要盡量擴大編制，對于優秀的財務人員也可進行破格錄取，在保證了有足夠的財務人員之后，要專門成立一個項目組負責財務預算的編制。另一方面，對于已經在職的財務人員，要注重對其進行職業教育，定期參加單位組織或者是外包的培訓項目，提高其業務素質。

其次，在經費方面，一方面，在編制財務預算時要盡量預留出一部分的機動資金，對于基本經費的估算要準確。另一方面，對于專項經費要嚴格管理，確保經費確實是為專項服務。

再次，在預算編制的時間方面，要進一步進行改革，雖然會計的年度從每年的元月一號開始計算，但是考慮到我國的政治制度，建議在編制財務預算時，從每年的5-6月份編制，或者是提前到上一年，這樣就改變了原來上半年無法定批準的預算的狀況，保證了財務預算和執行的合法化、嚴肅性。

3.3細化部門預算的編制，嚴格按照審定的部門預算執行

要為基層預算編制確定科學的部門預算測算標準，建立完備的編制政策、資料數據庫，合理測算標準定額，強化部門預算政策執行力度，嚴格細化部門預算編制到具體部門、具體單位、具體項目。要改革傳統的粗放型的財務管理，逐步向精細化財務管理改進。強化國庫統一收付制度，加大編制部門的綜合預算制度，對于財政收入和支出嚴格進行管理和控制。首先，要加大對收入的控制。部門所有的收入，包括其政府撥款、預算內外收入和其他收入要全部上繳國庫統一進行管理，保證收入到位，這樣是從根源上控制濫用開支的現象。其次，要堅決按照預算辦事，增強預算的權威性，提高縣級領導和財務管理人員對預算的認識，只有不隨意更改預算，才能夠逐步提升預算編制的水平和質量。

3.4完善預算編制與執行監督機制，提高預算編制的約束力。

對基層部門預算實行動態管理，及時更新編制政策，甄別各行業及部門出臺的支出政策，建立部門預算政策執行及監督機制，建立部門預算編制質量和項目績效的考核機制。我國出臺實施部門預算編制制度已經多年了，但是相應的監督和管理制度一直缺位，這也是導致領導和財務人員忽視財務預算編制的原因之一。因此，一方面，我國要建立對財務預算編制的監督和考核機制，另一方面對于預算的執行，特別是專項計費的支出，要建立相應的績效考核機制。專項經費的預算及執行要單獨列出予以編制，而且還要運用項目支出實施事前嚴格審核、事中監督控制、事后跟蹤問效等有效監督手段，歸集實際的項目支出，進一步發揮部門預算的約束效力。在具體編制過程中，要使各部門項目具有可比性，并進行專業性可行性論證，財政對其預算安排項目的實施過程及其完成結果實施績效考評。

4．結語

縣級部門預算是我國財政預算的基石，是構建符合社會主義市場經濟體制要求的、具有中國特色的財政預算管理體制的必然要求。而且隨著經濟和政治改革的進一步深入，部門預算會在今后的財政管理工作中發揮舉足輕重的作用，基層財政部門要在加強部門預算管理工作上下功夫，為強化財政監督管理，履行財政職能，擴大財政管理范圍，拓寬財政監管內容，開源節流，為完善公共財政體系、實現和諧陽光財政親奠定基礎。

參考文獻：

[1]袁洪秀、張程，對縣級部門預算改革的思考，2005（8），12-14

[2]張玉艷，縣級部門預算改革的實踐與思考，農村財政與財務，2009（7），21-22

[3]王秋蘭，縣級部門預算改革的現狀與對策，財稅金融，2011（3）下半月刊，86-87

[4]陳順根,雷鵬.縣級部門預算改革的實踐與思考[J].預算管理與會計，2009(9)