關于大學章程制定過程中幾個關鍵問題的思考

呂世彥 郭德紅

摘 要：制定大學章程的目的，在于依據章程加強和規范學校管理，使大學管理權責明晰，運行合理、規范和高效，保障大學可持續發展。在我國特殊的社會環境和教育發展背景下，制定章程的過程，就是進一步理順大學管理體制，規范大學管理秩序，科學管理大學的過程。必須在大學章程中進一步明確和界定大學黨委會、校長辦公會議、學術領導組織、教職工代表大會等組織機構各自的權力和職責，使大學各種組織機構能夠各履其職，各負其責，避免出現章程言之無物，成為擺設現象的發生，使章程真正發揮其促進大學管理由粗放式向正規化轉變的作用。

關鍵字：大學章程領導體制權利與責任

制定大學章程的目的，在于依據章程加強和規范學校管理，使大學管理權責明晰，運行合理、規范和高效，保障大學可持續發展。在我國目前社會環境和教育發展背景下，制定章程的過程，就是進一步理順大學管理體制、規范大學管理秩序、科學管理大學的過程；必須在大學章程中進一步明確和界定大學黨委會、校長辦公會議、學術領導組織、教職工代表大會等組織機構各自的權力和職責，使大學各種組織機構能夠各履其職，各負其責，避免出現章程言之無物，成為擺設現象的發生，使章程真正發揮其促進大學管理由粗放式向正規化轉變的作用。

我國大學經過改革開放以來的快速發展，無論是教育規模和教育質量，還是管理水平，均有很大程度的提高。但要完善內部治理結構，進一步提高大學管理水平，促進大學管理朝著科學管理方向發展，還有諸多方面的工作需要努力改進。借助我國大學制定大學章程、建立現代大學制度的有利契機，對大學自身組織結構及其運行機制做明晰的界定和規定，將為我國大學形成科學管理機制提供重要的制度保障，為此需要在大學章程中進一步明確大學內部一些核心和關鍵組織的權力與責任。

進一步明確黨委領導下的校長負責制各方的權力和責任

我國公辦高校的領導體制為黨委領導下的校長負責制，即學校黨委會(或黨委常委會) 是學校的最高決策機構；校長是學校的最高行政負責人，校長履行職責、權限的主要方式為校長辦公會。

但在實際工作中，往往存在黨委會(或黨委常委會)和校長辦公會職責不清、決策事項隨意的現象，造成工作上的扯皮和管理效率低下的狀況。例如，對于學校行政職能部門和教學科研單位的行政領導提名權，究竟應該是校長提名，還是黨委書記提名，在不同的學校有不同的做法；對于中層干部的調入與調出，最終應是黨委書記審批，還是由校長審批，在不同的學校也有不同的做法。諸如此類重要管理內容，在大學以往的規章制度中規定并不明確。這樣，在實際工作中往往會造成不必要的矛盾，影響領導班子的團結，進而造成管理的混亂和工作效率的低下，最終影響到學校管理水平的提高，甚至會阻礙學校的正常發展。

因此，我國大學章程應明確規定學校黨委會( 或黨委常委會)、校長辦公會，以及學校黨委書記、校長在學校發展與管理中的職責、權限和義務，明確規定黨委書記在學校黨委會( 或黨委常委會) 中的地位和角色、校長在校長辦公會中的地位和角色，對黨委的主要職權和職責、校長的主要職權和職責，以及其行使職權、履行職責的機制作出詳細的規定。這樣，有利于提高學校的管理質量和辦學效率，以解決當前在一定程度上存在的黨政不分、以黨代政、學校行政效率較低的問題。

進一步明確大學學術組織的人員構成、權力和責任

教授治學、學術自由是大學作為“研究高深學問的機構”的內在需求，各種學術組織是教授治學的重要載體和手段。大學學術委員會依其章程負責審議學科、專業的設置，評定教學、科研成果，評議學術事項，受理學術爭議，處理其他學術事宜；大學學位評定委員會依據法律及有關規定負責學位的評定、授予，負責研究生指導教師遴選等工作；教師職務評定委員會依據有關制度規定評審教師專業技術職務資格。

但在實際工作中，學術委員會中的領導職位多由雙肩挑的教授擔任，造成了學術權力和行政權力的交叉混合。而在目前，我國大學中行政權力相對于學術權力又往往占據強勢地位，致使普通教師的學術權力行使得不到有效保障，普通教授和教師的治學積極性受到很大影響，阻礙了學術民主和學術自由環境的建設。因此，大學章程應明確規定學校各種學術組織（如學術委員會、學位委員會、教師職務評定委員會、教授委員會等）的領導構成、職責與權限，在保證普通教授成為其主要力量的基礎上，普通教師也應參與其中，使各種學術組織真正成為保證學術公平、發揚學術民主、促進學術自由、避免學霸產生的民主組織，充分發揮各種學術組織在大學發展中的重要作用。

科學合理界定校、院兩級管理權限

學校和學院兩級管理權限的劃分，一直是大學管理體制改革過程中討論和爭論較多的重要問題。作為學院來說，從自身利益出發，一直要求學校放權，擴大學院自主管理的領域和范圍，以充分發揮學院作為人才培養、科學研究、學科建設具體組織單位的積極性。但在我國目前的大學發展階段，究竟哪些權力需要由學院承擔，是需要作出科學合理的界定和規定的。

實際工作中，大學的二級學院實行院長負責制，但由于缺乏監督和制約機制，在管理中，往往會出現院長“一言堂”的現象，看似正常的學術論爭，由于摻入了行政權力因素，就形成了不平等、不公平、不正常的學術生態，更遑論學術自由。部分二級學院院長一人握有財權和人事權，如果自身素質不高，很容易形成小集團和幫派體系，會直接影響學院的科學研究和學科建設水平。因此，在大學章程制定過程中，一定要發揚民主，廣泛征求二級學院廣大教師的意見，對哪些權力應由二級學院承擔，以及如何監督這些權力的實施，需要在廣泛調研的基礎上，綜合考慮后再作出二級學院所承擔的權力的明確規定，而不能僅僅只聽取學院領導的意見。我們認為，大學章程對于二級學院的發展規劃制定、學科建設、師資隊伍建設、教學、科研等方面所行使的職權應給予足夠的自主權和發展空間。同時，在大學章程中也要充分體現二級學院黨政聯席會和二級學院教職工代表大學對學院領導的決策和監督作用，使二級學院領導嚴格按照章程的規定行使權力。只有這樣，才能使大學章程發揮其規范管理、調動教職員工工作積極性的重要作用。

進一步明確大學行政職能部門的職責與權限

大學行政職能部門承擔著學校繁重的日常行政工作，在學校發展中發揮著重要的作用，但在學校內部管理中也存在嚴重的行政官僚化色彩，存在行政權力與學術權力不分的現象。這樣，行政權力非常容易對學術研究和教學工作造成沖擊。因此，規范行政職能部門的職責和權限，應是大學章程的一個重要內容。

目前，大學里大多數行政職能部門的負責人不僅擔任行政職務，而且其本身是具有高學歷的教授等專家學者，往往又在大學的各種學術組織中擔任領導職務，一身兼具行政特征和學術特征，必然會對單純的學術權力造成沖擊。現實情況也是如此，因為人們在遇到獲得利益的機會時，往往會首先考慮自己。“雙肩挑”這一問題在大學章程中如果不能得到規范和解決，普通教師（包括普通教授）的學術權力就得不到制度上的保障，就不可能從根本上解決行政權力和學術權力不分的現實問題。因此，大學章程除了要樹立行政權力為學術發展服務的理念，采取有效的激勵機制和政策支持，保障教師參與大學事務協商與決策外，還應嚴格限制大學中的“雙肩挑”人員在大學的學術組織中擔任領導職務。只有這樣，才可以保證行政職能部門工作到位而不越位，充分發揮其管理和服務職能。

明確大學教職工代表大會的職責和權限

教職工代表大會是全體教職員工在黨委領導下行使民主權利、參與學校民主管理和監督的重要形式，依其章程行使權利。但在實際工作中，由于大學內部各種組織機構的職責和權限不甚明晰，導致教職工代表大會更多地表現為舉手大會。

在大學章程中，應明確規定教職工代表大會的職責和權限。筆者認為，教職工代表大會應行使下列職權：第一，審議學校章程；第二，聽取討論校長工作報告，審議學校發展規劃、重大改革方案、財務預算報告、財務工作報告及其他有關學校發展的重大問題；第三，討論學校提出的校內教職員工聘任、獎懲、分配改革辦法；第四，審議學校提出的有關教職員工生活福利的事項及其他與教職員工權益有關的重要規章制度；第五，根據主管機關的部署，參與民主評議領導干部、參與民主推薦學校行政領導人選等。

加強大學章程執行的監督機制建設

大學章程的實施關系到高校依法治校和現代大學制度的建設，關系到高校和高等教育的健康、持續發展。為切實發揮大學章程的效用，強化依照章程辦事的意識，應明確加強大學章程執行監督機制建設，要保障大學章程規定落到實處。

首要的任務是制定大學章程的實施細則，完善大學章程體系。大學章程是大學全局性、綱領性文件，是學校管理的“母法”。它的實施需要結合學校內部其他具體的規章制度，并形成完整統一的規章制度體系。為此，在大學章程制定之后，學校要根據章程進一步完善內部規章制度，凡是與大學章程相抵觸的規章制度，必須按照章程的規定進行修改完善，使之與章程相協調，而不是違背章程的規定。大學章程的有效實施，還需要教育行政部門和大學的共同努力。教育行政部門的職責在于保障大學事務決策過程和執行決策過程的透明化，只有大學管理過程做到透明，才能保障大學發展環境的公平和公正，才能真正調動廣大師生員工的工作積極性，使大家樹立起主人翁責任感，為學校發展傾力作出貢獻。要建立大學章程的監督、督察機制，明確大學章程的監督、督察主體和工作程序，以保證章程的實施效果。此外，教育行政部門應該及時總結大學在實施章程過程中取得的經驗,并在高校推廣，對于出現的問題要加以研究，幫助解決。

參考文獻

[1]米俊魁.大學為什么要制定章程[J].高等工程教育研究，2006（01）：33-35.

[2]陳小鴻.關于大學章程的幾個問題[J].高教與經濟，2007（04）：17-21.

[3]李昕欣，張德祥.關于高等學校章程制定與實施的幾個問題[J].高等教育研究，2006(09):49-52.

[4]張文顯，周其鳳.大學章程:現代大學制度的載體[J].中國高等教育，2006 （20）:7-10.

[5]牛維麟.現代大學章程與大學管理[J].中國高等教育， 2007（1）: 13-14.

[6]秦惠民.學術管理中的權力存在及其相互關系探討[J].中國高教研究，2002（01）: 49-51.

[7]陳立鵬，聶建峰.高等學校章程制定主體研究[J].中國高教研究，2007（05）: 12-14.

[8]張曉鵬.大學章程不可無[N].中國教育報，2005-06-03.

[9]許斌華，等.關于制定大學章程的若干思考[J].高等農業教育，2006（10）：17-19.

[10]于麗娟，張衛良.我國大學章程的現狀及建設[J].江蘇高教，2005（06）：12-14.

（作者單位：中央財經大學高等教育研究所）

[責任編輯：于洋]