“兩免一補(bǔ)”教育政策執(zhí)行效果分析

孟洋 劉新芳

1 “兩免一補(bǔ)”教育政策

“兩免一補(bǔ)”是指對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免雜費(fèi)、書本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的教育資助政策，確保絕不讓義務(wù)教育階段的孩子因貧困而失學(xué)。“兩免一補(bǔ)”政策最初是針對(duì)全國592個(gè)國貧縣貧困家庭實(shí)施的，該政策的直接作用對(duì)象是單個(gè)貧困家庭，然而政策對(duì)家庭所在縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民純收入、農(nóng)民生活水平等產(chǎn)生了明顯的效果之后，2006年教育部又進(jìn)一步推進(jìn)該政策的實(shí)施，將“兩免一補(bǔ)”工作在全國范圍的農(nóng)村和部分試點(diǎn)城市全而展開。2007年春季開學(xué)時(shí)在全國農(nóng)村全面實(shí)施。2008年秋季，在全國全面免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。隨著“兩免一補(bǔ)”政策的推進(jìn)，受益范圍越來越大，受益效果也越來越明顯。當(dāng)“兩免一補(bǔ)”政策從西部農(nóng)村覆蓋到整個(gè)東、中西部地區(qū)，隨著政策實(shí)施范圍的擴(kuò)大，該政策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

2 “兩免一補(bǔ)”教育政策執(zhí)行效果分析

政策的實(shí)施其實(shí)就是政策的執(zhí)行，在政策的執(zhí)行過程中，會(huì)產(chǎn)生種種效果。根據(jù)社會(huì)學(xué)家默頓①的觀點(diǎn)：某種制度化行動(dòng)沒有必要只起正功能或只起反功能，相反他可能對(duì)某些人或者某些群體發(fā)揮著正功能，而對(duì)其他人或者其他群體發(fā)揮著反功能。對(duì)正反兩方面效果的全面分析，有利于優(yōu)化以后的政策制定和執(zhí)行，避免或最大可能地減少政策所帶來的消極后果。

2.1 “兩免一補(bǔ)”教育政策的直接效果

直接效果就是教育政策實(shí)施對(duì)所要解決的政策問題及相關(guān)人員所產(chǎn)生的作用。

（1）學(xué)生煩惱得到減輕。過去提到收費(fèi)，學(xué)生非常煩惱。每次學(xué)校安排收費(fèi)時(shí)，學(xué)生首先要受到家長(zhǎng)嚴(yán)厲的盤查，有時(shí)還會(huì)遭到家長(zhǎng)的臭罵；如果學(xué)生拿不出費(fèi)用，還要看教師的壞臉色。部分學(xué)生經(jīng)常夾雜在家長(zhǎng)和教師之間，所以顯得比較苦惱。實(shí)施“兩免一補(bǔ)”后，學(xué)生不再為向家長(zhǎng)要學(xué)雜費(fèi)而煩心，也不因不能按時(shí)繳費(fèi)受教師的責(zé)備。

（2）家長(zhǎng)減輕教育負(fù)擔(dān)。過去農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生繳納的學(xué)雜費(fèi)是維持學(xué)校運(yùn)行的重要經(jīng)費(fèi)來源，這直接導(dǎo)致農(nóng)民家庭教育負(fù)擔(dān)過重。據(jù)中國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)，在中國農(nóng)村家庭中，子女教育開支占了家庭收入的近1/3。實(shí)施“兩免一補(bǔ)”后，可以減輕農(nóng)民家庭的負(fù)擔(dān)。

（3）學(xué)校擺脫學(xué)生欠款苦惱。實(shí)施“兩免一補(bǔ)”前，學(xué)校直接對(duì)學(xué)生進(jìn)行收費(fèi)，遇到的最大困難就是學(xué)生拖欠學(xué)雜費(fèi)。“兩免一補(bǔ)”后，學(xué)校只需把前來入學(xué)的學(xué)生統(tǒng)計(jì)好，然后上報(bào)給上級(jí)就可以了，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)直接從上級(jí)財(cái)政上劃撥。這樣，學(xué)校就不再為學(xué)生的欠款而苦惱。

2.2 “兩免一補(bǔ)”教育政策的附帶效果

由于教育政策的獨(dú)特地位和作用方式，它直接或間接影響到全社會(huì)的成員。教育政策實(shí)施過程可能對(duì)并非作用對(duì)象的環(huán)境、團(tuán)體、個(gè)人產(chǎn)生效果，這種效果超乎政策制定者原來的目標(biāo)和期望，成為教育政策的副產(chǎn)品，被稱為外在或附帶效果。

（1）家長(zhǎng)與學(xué)校關(guān)系得到緩和。“兩免一補(bǔ)”前，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校收費(fèi)行為很不滿，認(rèn)為學(xué)校總是在亂收費(fèi)，對(duì)學(xué)校日常的活動(dòng)有抵觸情緒。“兩免一補(bǔ)”后，沒有了經(jīng)濟(jì)上的糾紛，家長(zhǎng)開始把注意力集中到學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量上，家、校和諧關(guān)系建立起來。（2）帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“兩免一補(bǔ)”資金，對(duì)農(nóng)村貧困家庭的教育支出有很大的“擠出效應(yīng)”，變相增加了農(nóng)民的可支配收入，提高農(nóng)村貧困家庭的有效需求，帶動(dòng)對(duì)其它商品的消費(fèi)，繁榮了農(nóng)村市場(chǎng)，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)。

2.3 “兩免一補(bǔ)”教育政策的潛在效果

由于教育政策的實(shí)行有其延續(xù)性，它不僅對(duì)目前環(huán)境產(chǎn)生效果，還將對(duì)未來不確定的新情況產(chǎn)生潛在的影響。一項(xiàng)政策的實(shí)施可能在表面上成效甚微，但它的投入會(huì)沉淀到另一項(xiàng)政策的運(yùn)行過程中，在另一種情境下發(fā)生作用。這種政策效果就被稱為潛在效果。

（1）計(jì)劃生育帶來影響。“兩免一補(bǔ)”政策在相當(dāng)程度上降低了群眾撫育子女的成本，這種惠民政策反而可能起到激勵(lì)部分低收入家庭違反計(jì)劃生育政策。目前享受政策的農(nóng)村貧困學(xué)生多數(shù)來自雙子女或多子女家庭，有相當(dāng)數(shù)量屬于違法生育子女。這種狀況易于對(duì)群眾產(chǎn)生誤導(dǎo)：反正讀書不要錢了，超生的孩子國家還要一視同仁地補(bǔ)助學(xué)費(fèi)，違法比守法更劃算。②

（2）農(nóng)村貧困可能得到改善。農(nóng)村的貧困很大程度上來自教育的貧困，農(nóng)村人口如果能很好地接受教育，他們的知識(shí)水平和素質(zhì)能夠成為其提高生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力。如果沒有國家財(cái)政的投入，沒有“兩免一補(bǔ)”的資助，那么農(nóng)村的教育發(fā)展還是在低水平徘徊。長(zhǎng)此以往，就會(huì)出現(xiàn)貧困的惡性循環(huán)。那就是政府教育投入不足—教育水平落后—教育機(jī)會(huì)短缺—?jiǎng)趧?dòng)力素質(zhì)不高—經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢—教育投入不足。③正是國家對(duì)農(nóng)村實(shí)施了“兩免一補(bǔ)”政策，這種惡性循環(huán)就可以得到有效的遏制。

2.4 “兩免一補(bǔ)”教育政策的意外效果

任何政策都指向特定的調(diào)試人群，但其政策影響絕大多數(shù)都要溢出調(diào)試對(duì)象的范圍，產(chǎn)生其他非預(yù)期的政策效果。④這種出乎意料的非預(yù)期的政策效果就稱為意外效果。

（1）學(xué)校與周邊關(guān)系不和諧。一些學(xué)校學(xué)生拿到“兩免一補(bǔ)”補(bǔ)助金后，經(jīng)常去附近的娛樂場(chǎng)所游玩；更有甚者，晚上翻墻跑去上網(wǎng)。當(dāng)老師們?nèi)W(xué)校周邊尋找學(xué)生時(shí)，會(huì)時(shí)常與網(wǎng)吧老板發(fā)生沖突。

（2）薄弱學(xué)校影響力加強(qiáng)。眾所周知，教育資源通常包括經(jīng)費(fèi)資源、校舍資源和教師資源。而薄弱學(xué)校則可能同時(shí)處于三種資源均貧乏的困境中，所以造成的直接效果是學(xué)校入學(xué)人數(shù)相對(duì)較少，學(xué)校運(yùn)行相對(duì)困難。“兩免一補(bǔ)”后，隨著外來務(wù)工子女的到來，薄弱學(xué)校又發(fā)揮了它獨(dú)特的作用。薄弱學(xué)校能滿足外來務(wù)工子女最低限度的入學(xué)就業(yè)需要；接受他們?nèi)雽W(xué)延續(xù)了薄弱學(xué)校的關(guān)閉和教師轉(zhuǎn)崗，同時(shí)使這些學(xué)校發(fā)展起來。⑤

2.5 “兩免一補(bǔ)”教育政策的象征性效果

象征性效果就是指有些政策的內(nèi)容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意是減輕對(duì)政府的壓力或者為了激發(fā)起某種精神。

“兩免一補(bǔ)”政策是政府踐行“三個(gè)代表”重要思想和執(zhí)政為民的具體體現(xiàn)，是解決“三農(nóng)”問題的重大舉措，是促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展的措施。“兩免一補(bǔ)”政策體現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的高度重視和對(duì)農(nóng)村困難群體的親切關(guān)懷，對(duì)加快農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，具有十分重要的意義。