檢察機關參與社會管理創新的價值取向與路徑選擇

楊勇 汪愛群

【摘要】檢察機關參與社會管理創新必須有正確的價值取向，主要包括化解社會矛盾，促進社會和諧，推動公民社會和法治建設，實現公平正義。為此，既要考慮解決當前日益嚴重的社會矛盾，更應著眼長遠推動法治社會建設，需要在履行職能、延伸職能和創新職能中探索參與社會管理創新的有效途徑。

【關鍵詞】社會管理創新價值取向路徑選擇

在我國社會管理活動中，政法機關一直扮演著重要角色，不管是過去作為國家的專政工具，還是新時期作為經濟社會發展的保障者，政法機關都在積極探索自身在社會管理中的職能定位。

關于檢察機關參與社會管理創新的論爭

認識誤區。自從2009年中央政法委提出推進社會管理創新以來，最初在檢察機關內部對這項工作如何認識還存有分歧，先后出現了“無關論”、“等同論”、“替代論”等觀點。①在不斷的爭論與思辯中，檢察機關對自身在社會管理創新中職能定位的認識越來越清晰，特別是隨著更多人對社會管理有關理論的學習與研究，目前在檢察機關內部已基本統一了認識，那就是都認為檢察機關是社會管理創新的主體之一，應積極參與社會管理創新工作，為此各級檢察機關還制定了實施意見，出臺了具體的措施。但是，在檢察機關如何參與社會管理創新，特別是應該堅持什么樣的原則、其價值取向如何以及實現的進路等方面還眾說紛紜，莫衷一是。

實踐偏差。在目前檢察機關推進社會管理創新的工作中，有些地方還不同程度地存在著一些偏差：一是新瓶裝舊酒，把一些原本檢察機關在做的日常工作直接作為社會管理創新的內容，并沒有在理念和機制等方面有所創新；二是機械執行上級意見，缺乏自身的特色做法；三是為了創新而創新，對可行性與實效性考慮不足；四是超越法律規定搞創新，不顧檢察機關作為國家公權力機關的性質，在沒有上位法和國家最高立法機關授權的情況下自行探索創新。

理論澄清。實際上，在探討檢察機關如何參與社會管理創新之前，必須首先回答社會管理的內容以及當代社會管理的一些基本規律。關于社會管理的規律，我們從世界各國社會管理的歷史經驗中不難總結出以下幾點：一是社會管理應當是從社會控制向提供公共產品的轉變；二是社會管理應當是從單一主體向多元主體的轉變；三是社會管理應當是從政府主導向社會自治的轉變；四是社會管理應當是從人治向法治的轉變。社會管理的發展規律決定了檢察機關在參與社會管理創新的過程中既要遵循自身的司法工作規律，同時還必須尊重社會管理規律。

檢察機關參與社會管理創新的價值取向

檢察機關參與社會管理創新要解決哪些問題以及要達到什么樣的目標，這是首先必須明確的，只有該價值取向是正確的，才能為檢察機關參與社會管理作出恰當的制度安排，筆者以為該價值取向應分為三個層次，并呈現出依次遞進的關系。

價值取向之一：化解社會矛盾，促進社會和諧。改革開放以來，中國的社會利益主體日益多元化，社會問題逐漸增多，通過改革社會管理體制來解決深層次社會矛盾已刻不容緩。當前，對于社會管理的主體（尤其是公共部門）來說，需要認真研究造成社會矛盾日益激化的深層次原因，下大力氣從源頭上加以解決。作為國家的法律監督機關，檢察機關在社會矛盾化解工作中必須也能夠有所作為：一要切實增強化解矛盾、促進和諧的意識；二要防患于未然，建立健全社會矛盾風險排查與預警機制；三要注重依法化解社會矛盾，提高社會管理的法治化水平；四要提升執法公信力，增強化解社會矛盾的權威性與實效性。

價值取向之二：堅持以人為本，推動公民社會建設。從社會發展的長遠趨勢看，社會管理的理想狀態應該是公民個人有更多機會參與社會管理，社會組織承擔更多的提供公共產品與社會服務職責，逐步構建政府、社會、公民“三位一體”的管理格局，建立具有中國特色的公民社會。在此背景下，檢察機關要重點加強以下工作：一是在執法辦案中牢固樹立平等理念，要通過檢察機關的執法辦案在一定程度上降低公眾的不平等感；二是始終堅持檢察工作的人民性，不斷滿足社會公眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權，三是支持和保障社會組織的發展壯大。

價值取向之三：推進法治建設，實現公平正義。在中國推進依法治國的現實語境下，其社會管理模式也必然選擇法治化的道路。從理論上講，檢察機關是法治秩序的守護者，要通過自身的監督行為，引導和促進國家公權力的正確行使，讓法治蘊含的限制公權、保障私權的要義切實得到實現，從而推動社會管理法治化水平的不斷提高。雖然不斷提高立法質量主要是立法機關的職責，但作為法律監督機關的檢察機關也應當有所作為，一方面在執法辦案中既要嚴格依法，又要堅持寬嚴相濟的刑事政策，使蘊含在法律中的公平正義價值得到實現；另一方面要通過執法辦案和調查研究，發現法律中存在的違背公平正義之處，及時提出修改和完善立法的建議。

檢察機關參與社會管理創新的路徑選擇

在履行職能中參與社會管理創新。一是不斷健全和完善監督行為，規范公權力正確行使。要積極解決司法實踐中不敢監督、不愿監督、不善監督、不能監督甚至協商監督等問題，既要爭取在立法層面不斷完善監督的體制、機制，也要立足現有職能，發揮好職務犯罪查處的威懾作用，以查辦職務犯罪推動其他工作的開展，要通過自身的執法辦案來規范行政權和司法權的正確運行。二是堅持寬嚴相濟刑事政策，促進社會和諧穩定。要根據社會形勢的發展變化和一定時期犯罪的發展態勢，與其他司法機關密切配合，依法嚴厲打擊那些嚴重危害民生民利、破壞社會秩序、影響法治發展、損害公平正義的違法犯罪活動。同時，對于那些輕微的違法犯罪行為，從修復社會關系、減少社會矛盾出發，經過嚴格的風險評估以后，可以視情況從輕處理，但應做好跟蹤幫教和調查工作，為以后不斷完善輕微犯罪處理機制積累經驗。三是保障律師執業權利，規范檢察權正確運行。要切實在檢察環節支持律師依法執業，自覺接受律師的監督與制約，不斷規范自身的執法行為。同時要主動加強與律師協會和律師之間的工作聯系與業務交流，努力在雙方之間建立良性互動關系，增加信任與理解，引導律師在推動法治、促進和諧、維護正義中發揮更大的作用。

在延伸職能中參與社會管理創新。一是積極推進基層檢察室建設。基層檢察室建設應因地制宜，防止一哄而上和形式主義，要在完善職能定位、密切聯系群眾、注重提高實效上下功夫，使基層檢察室在服務大局、保障民生、化解矛盾、預防犯罪等方面發揮基礎性作用。二是加強法制宣傳與犯罪預防。檢察機關不但要在執法辦案中把法制宣傳貫穿始終，更要結合執法辦案做好法制宣傳教育和犯罪預防工作，要積極探索形式多樣、貼近群眾、效果良好的法制宣傳教育模式。要認真研究犯罪的發展趨勢和深層次社會原因，為國家完善預防和減少犯罪的體制機制積極建言獻策。三是健全未成年人刑事檢察制度。在對未成年人犯罪繼續堅持“教育為主、懲罰為輔”原則和“教育、感化、挽救”方針的基礎上，不斷完善分案辦理、社會調查、前科報告義務免除、幫扶教育等工作機制，探索適合未成年人身心特點、有利于失足未成年人順利回歸社會以及降低未成年人再犯罪率的體制機制。四是完善司法救助制度。在刑事訴訟中既要保障被告人的合法權益，更應注重維護被害人的權益，實現被告人與被害人權利的平等保護。檢察機關應結合自身執法辦案，做好檢察環節的司法救助工作。

在創新職能中參與社會管理創新。為了不破壞國家的法治秩序，檢察機關在進行職能創新之前，應妥善解決好法律授權問題。筆者以為，目前和今后在檢察工作中試點的一些制度，在法律沒有規定之前，可以先通過最高國家立法機關授權的形式獲取合法性，當前可以在檢察和解與附條件不起訴工作中進行嘗試。一是繼續推行檢察和解制度。②司法實踐已經證明，在檢察環節促成當事人和解有利于矛盾化解與社會和諧，但檢察和解不應局限于檢察機關自己參與，為了提高和解的公信力，發揮社會組織在矛盾化解中的作用，應積極加強檢調對接工作，發揮人民調解、專業調解（如醫療事故調解組織）等社會組織在檢察和解中的作用，探索基層組織、行業協會等社會組織參與檢察和解的途徑與方式，推動提高社會組織參與社會管理的廣度和深度。二是探索建立附條件不起訴制度。前一階段外界對檢察機關開展附條件不起訴的試點提出批評，認為實行這項制度有侵犯法院審判權之嫌，另外沒有提及的可能還有目前開展這項工作的合法性問題。而理論界對這項制度給予了肯定，認為符合司法改革的方向、符合檢察權運行的規律、符合和諧社會和執法為民的理念。筆者以為，不管如何爭論，在刑事訴訟法修改草案已有規定的情況下，作為推進社會管理創新的有益舉措，在司法實踐中應繼續探索，探尋提高該制度實效性的途徑與方法。

（作者單位分別為杭州市人民檢察院，浙江省開化縣人民檢察院監所；本文系2011年浙江省法學會重點課題“檢察機關參與社會管理創新的路徑選擇”的階段性研究成果，項目編號：2011NB25）

注釋

①吳玉琦，徐安懷：“檢察機關推進社會管理創新的調查與思考—以法律監督為視角”，《當代法學》，2010年第6期。

②此處的檢察和解僅指在檢察機關主持下當事人之間的和解，不包含檢察機關與刑事被告人之間的和解。