社會參與政府危機管理的理論探析

王紅

摘要：中國正處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵階段，社會力量開始覺醒，社會公眾希望更多地參與到政府公共管理的過程中去。運用公民社會和治理理論為社會參與政府危機管理提供了理論依據。從中國的實際情況出發，論述了社會參與危機管理的必然性，闡述了社會力量在政府危機管理中的作用。

關鍵詞：社會參與；政府危機；非政府組織；媒體；治理

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0197-02

經濟合作與發展組織在2003年發表的《21世紀面臨的新風險：行動議程》中，提出了危機管理機制的新觀點。其中將“采取綜合、協調的方式，把政府、志愿者、民間機構團體結合在一起，做好應對計劃、組織和安排”作為新世紀公共危機管理的重要內容[1]。國際上具有較高危機管理水平國家的啟示以及中國政府多年應對危機取得的經驗都表明，加強社會參與對于提高政府危機管理能力是必不可缺少的。通過加強社會參與來提高政府危機管理能力的做法是具有一定的理論依據并建立在現實基礎之上的。

一、社會參與政府危機管理的理論依據

20世紀30年代以前，在自由放任主義經濟理論的主導下，西方國家將市場作為資源配置的核心機制。這一時期，政府的功能定位為國家的“守夜人”，只承擔具有公共性質的社會事務管理。然而，1929年在發達資本主義國家爆發的經濟大危機，宣告了自由放任經濟體制的破產。由于壟斷、非對稱信息和商品外部性等原因造成市場均衡狀態無法實現帕累托最優，人們認識到市場并非萬能的。市場失靈的存在，為政府干預經濟提供了必要性。因為政府擁有大量公共資源的強制力，使政府要糾正市場失靈方面具有明顯優勢。2008年初中國南方部分省份發生的百年難遇的“冰雪”災難以及2008年5月的汶川大地震使得政府危機管理再次成為人們關注的焦點，迫切要求我們完善危機管理的機制建設。政府危機管理是政府以突發性危機事件為目標指向，對突發性危機事件及其關聯事物的管理活動，目的是通過提高政府危機發生前的預見能力、危機發生時的反應能力與控制能力、危機發生后的救治能力，及時、有效處理危機，恢復社會正常秩序。 政府的介入解決了依靠市場機制無法實現公共產品供給的問題。然而，由于政府行為并非永遠代表公共利益、信息不完全，政府能力有限，同樣也存在著“政府失靈”。由于在官僚機構中不存在提供同種公共物品的競爭，導致政府部門提供公共產品的效率降低，就是“政府失靈”的一個重要的表現。

二、社會參與政府危機管理的客觀必然

1.中國政府確立了以“小政府、大社會”為目標的行政體制改革。這樣的政府改革目標和發展趨勢為社會參與政府危機管理提供了良好的宏觀環境。在計劃經濟時期，中國的政府是“全能型”的政府，政府擁有控制一切社會事務的資源與能力。隨著中國經濟體制和行政體制改革的推進，行政權力日益分化，現代社會的集中化統治與權力的一元化獨占態勢被打破，取而代之的是多元化參與。政府、市場、社會、公民的多元共治已成為當代重要的治理結構。

2.社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家作主，真正享有各項民主權利，享有管理國家和企事業的權利。隨著人民文化水平的提高，社會公眾的民主意識也得到了加強，越來越多的公眾希望參與到政府公共事務的管理當中去。公眾參與公共事務管理積極性的提高，為社會參與政府危機管理奠定了堅實的基礎。

3. 20世紀90年代以后，中國的非政府組織迅猛發展，非政府組織的數量、種類和規模都有大幅度的提高。非政府組織代表著社會中不同層次、不同階層、不同團體的利益、因此非政府組織的快速發展，使得社會公眾的自主性不斷增強、組織化程度不斷提高、自治能力不斷提升。社會公眾整理的力量的提升為社會參與政府危機管理提供了有利的保障。

4.中國發生的危機事件頻率逐漸升高，破壞性逐漸增大，所涉及的領域也逐漸多元化。公共危機管理客體的復雜性對危機管理主體提出了更高的要求。政府雖然可以利用所掌握的豐富公共資源，集中應對危機事件，但政府在危機管理過程中難免出現“政府失靈”的問題。充分發揮各種社會組織專業性強、形式靈活的特點，有利于危機事件的解決。

三、社會參與主體在政府危機管理中的作用

1.非政府組織在政府危機管理中的作用。（1）接受社會捐贈，動員和整合社會力量。1998—2012年以來，中國遭遇特大水災、雪災、汶川大地震等損失慘重。除了中央財政的救災撥款外，來自社會各界的救災捐款高達幾百億元。如果沒有中華慈善總會、中國紅十字會等慈善團體的募捐和社會各界的捐獻，政府的財政支出壓力會更大[3]。（2）充分發揮中介作用與專業化優勢，為政府危機決策提供智力支持。在危機種類日益多樣、復雜的情況下，政府部門受自身思維慣性與領域限制的影響，很難做出及時有效的決策。而非政府組織就恰恰具有這方面的優勢。非政府組織具有靈活性、專業性的特點，很多非政府組織在成立之初就設立了關注某一類社會問題的組織目標。非政府組織的靈活與專業性使它們不像政府部門一樣受到思維慣性與領域限制的影響，在應對復雜的、非例行的危機事件時考慮的更為深入和全面，可以為政府危機管理決策提供有效的支持。（3）非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的體現為一種公益性和社會性。它的成員來自基層社區，使其更加貼近群眾，反映不同階層的利益。危機爆發之后，社會弱勢群體和邊緣群體可能因沒有能力或渠道表達其利益受損狀況而被政府忽視。與政府相比，非政府組織更加貼近群眾，并常常對特定的社會弱勢群體進行關注。因此非政府組織可以作為政府的有效補充，為危機中利益受損且被政府部門忽視或無暇顧及的群體提供必要的精神和物質幫助。（4）非政府組織是社會動員的主要力量。社會動員是政治動員和行政動員的有力補充。這種動員方式更能充分調動社會公眾參與政府危機管理的積極性，有利于社會公眾主觀能動作用的發揮。

2.營利組織在政府危機管理中的作用。（1）營利組織在提高組織成員公共危機意識，訓練組織成員應對危機的基本技能方面有著得天獨厚的優勢。（2）營利組織在危機現場的緊急處置行為可以成為控制危機事件的關鍵。營利組織往往是危機事件發生現場的直接利益相關者。在危機事件現場，營利組織在資源、組織和協調能力等各方面都強于普通社會群眾，因此危機發生時，營利組織可以利用其在資源、組織等方面的優勢，迅速開展危機現場的應對工作，為下一步的政府介入贏得寶貴的時間。如果企業應對得當，就可以使危機事件在發展初期得到控制，降低危機帶來的損害；相反，如果企業未能及時采取有效措施控制危機事件，則有可能導致危機加劇。（3）營利組織往往具有政府進行危機管理時所需資源。營利組織在專業技術設備、專業人員儲備等方面具有特殊優勢。政府在公共危機管理過程中需要調動各方面的社會資源來應對危機，營利組織所擁有的資源可以在政府公共危機管理過程中發揮巨大作用。（4）營利組織在危機事件后的恢復重建過程中也必不可少。保險公司、醫藥公司、通訊公司等營利組織的積極參與，可以幫助受災地區迅速恢復，減輕政府財政壓力。

3.媒體在政府危機管理中作用。（1）提前報警，防范危機發生。現代社會，媒體具備非常發達的信息網絡，使得媒體的觸角可以深入到社會的各個角落。媒體對社會事件的報道可以引起政府和社會公眾警覺和重視，從而避免公共危機的發生。（2）滿足公眾信息需求，穩定公眾情緒。危機時期，公眾對相關信息的需求更加迫切，媒體對相關事件進行及時、準確、全面、真實的報道，可以滿足公眾需求，防止因正式信息渠道堵塞而出現小道消息滿天飛的情況發生，同時，通過正式渠道傳遞信息也有利于公眾進行理性決策，避免產生社會恐懼心理。（3）幫助政府傳遞信息。政府可以通過選擇合適的媒體向公眾傳遞危機現狀、政府應對策略等信息，以起到穩定社會秩序，避免社會恐慌的作用。（4）影響政府決策。媒體對公共危機事件及社會公眾情況的報道有利于政府及時獲得反饋信息，以調整決策。另外，一些專家學者對危機事件的解決思路、對政府應對危機決策的看法也可以通過媒體得以表達，有助于政府進行科學決策。（5）實現輿論監督。輿論監督是民主監督的一個重要方面，是社會民主的重要環節。新聞輿論監督是輿論監督的主體。媒體在開展輿論監督的過程中應避免出現錯位、越位、缺位的現象和監督力度不夠的問題。媒體應該本著一切從群眾利益出發、實事求是和客觀公正的原則對事件進行真實、準確和全面的報道。報道既要對政府在危機管理中的重要作用和突出表現予以肯定，又要反映出政府危機管理的不足，促進政府改進工作。

4.群眾在政府危機管理中的作用。（1）群眾可以成為危機預警的發出者。在危機事件現場，普通群眾是危機事件的第一目擊者，如果群眾能在突發危機事件發生初期及時向政府有關部門發出危機預警，就可以使政府及時開展危機事件的處理工作，防止危機事件進一步升級。（2）如果人民群眾具備一定的危機意識和基本的自救技能，就可以有效降低危機事故對公眾財產和生命造成的損失。（3）政府危機管理中的廣泛群眾參與，可以使群眾了解公共危機的真相，消除不必要的恐慌，起到穩定心理、恢復社會秩序的作用，并可以增強應對公共危機的力量，降低公共危機的救治成本。

綜上所述，加強社會參與，促進社會公眾與政府之間信息傳遞，可以提高政府危機監測、預警和組織協調的能力。同時，還應對社會公眾參加政府危機管理的權力、責任及途徑做出法律上的規定，使社會公眾參與危機管理時有法可依，促進政府公共危機管理能力的綜合提高。

參考文獻：

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[3]中國慈善企業榜[EB/OL].http//www.hurun.net/listcn35.aspx.

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[6]張曉軍，齊海麗.公共危機管理中的非營利組織參與[J].安徽教育學院學報，2007，(1).

[7]胡百精.中國危機管理報告[M].北京:中國人民大學出版社，2007:8.

[責任編輯 吳迪]