英國的高校自治與政府調(diào)控及啟示

姜孔橋

摘 要：英國高等教育在經(jīng)過高等教育市場化、高等教育大眾化以及政府加強規(guī)制等系列改革后，改變了大學學術(shù)自由和大學自治的境遇，經(jīng)過幾十年的建設和發(fā)展，在傳統(tǒng)的大學與國家關(guān)系之間增添了新的市場維度，使學術(shù)寡頭的權(quán)力向中央政府及中介組織、向大學法人層次、向消費者轉(zhuǎn)移，重塑了大學與國家的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：大學自治；政府調(diào)控；市場運行；社會參與；啟示

英國大學的自治體系

1.大學自治、學術(shù)自由歷來是英國大學的精髓

英國政府歷來認為，對大學最好的管理方式就是讓它以自己獨特而有效的方式處理自己的事務，自治與自由是英國高等教育永恒不變的信條。1988年，英國頒布的《教育改革法》規(guī)定，政府主要負責宏觀層面上對大學的引導，但具體事務，政府一律不予干涉。政府只給英國高等教育提供一個宏觀的發(fā)展框架和經(jīng)費上的支持，但不干預高校具體的行為，高校具有獨立自主的自我發(fā)展、自我規(guī)劃和自我管理的權(quán)利，主要體現(xiàn)在高校在學術(shù)上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在學術(shù)研究、科研創(chuàng)新及課程設置等方面享有充分的自主權(quán)，最大程度地保障了學術(shù)自由、自主、自治和創(chuàng)造性的優(yōu)勢。這種管理和運轉(zhuǎn)模式在校園內(nèi)成為全校師生共同遵守的類似契約的內(nèi)部規(guī)則和秩序，是一個學校慣性運行的內(nèi)生力量，這種規(guī)則和秩序反過來又會推動全校師生朝著獨立批判、追求科學的方向邁進，形成一種良性互動的高校自治體系。

2.組織架構(gòu)、運行體制是辦學自主權(quán)的保障

之所以政府與社會能賦予英國大學如此之大的自主自治權(quán)，以及其自治狀態(tài)能得以如此長久之維系，還在于英國大學內(nèi)部有一套不會造成自主權(quán)濫用的機制存在。英國大學內(nèi)部一般實行的是理事會決策下的校長負責制，英國大學校長只是虛設的名譽職位，不參與大學任何事務，理事會是學校的最高管理部門，它擁有任命權(quán)和選舉權(quán)，負責審核批準副校長提交的財務和年度報告等各項大權(quán)。校內(nèi)的校務委員會是理事會的執(zhí)行機構(gòu)。在學術(shù)管理方面，校長是榮譽身份，大學設有評議會，主席由副校長擔任。評議會是學校學術(shù)事務的最高管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，主要職責是維護學術(shù)地位，享有高度的學術(shù)自由，保護大學學術(shù)的純潔性。理事會和校務委員會中會有相當數(shù)量的校外人員，包括學生，社會各界參與程度高，形成了較為嚴格的約束機制，大學辦學自主權(quán)的使用無疑會得到各方的牽制，從而保證大學辦學自主權(quán)不會被濫用，大學的自治狀態(tài)得到良好維系。

3.大學聯(lián)盟、聯(lián)邦大學為協(xié)商博弈提供了空間

在大學自治與政府調(diào)控之間，不同類型的大學為在政策思想生產(chǎn)和規(guī)制框架運作中扮演關(guān)鍵角色，先后自發(fā)地形成各類聯(lián)盟機構(gòu)。例如：羅素大學集團（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大學、劍橋大學等英國一流的研究型大學組成，被稱為“英國的常春藤聯(lián)盟”。其目的是要代表這些研究型大學的觀點游說政府國會降低政府干預及提出研究報告來支持他們的立場。再例如：成立于1992 年的英國大學聯(lián)盟（University Alliance），是由于新興大學無法擠進老牌高校的圈子，基于共同的目的，這些大學自覺地走到一起，為自身的生存發(fā)展經(jīng)常集會研討。除了大學之間的聯(lián)盟或集團外，還有一類聯(lián)邦制大學，如倫敦大學（University of London），在1836年由倫敦大學學院和倫敦國王學院合并而成，創(chuàng)立之初是各成員院校的考試機構(gòu)，經(jīng)過180年的擴張，已發(fā)展成為包含19個獨立自治的學院和10個研究所的大學聯(lián)邦，旗下學院都有獨立的大學地位和高度的自治權(quán)。大學對外統(tǒng)一宣傳、擴大影響，形成了大學自治的聯(lián)盟保障。這些大學聯(lián)盟或聯(lián)邦大學或是依靠自身內(nèi)力自發(fā)形成，或是在外部競爭壓力下而得以凝結(jié)。他們按照相互默契的某些規(guī)則，各盡其責而又協(xié)調(diào)有序，在國內(nèi)外高等教育競爭中發(fā)揮集聚效應、拓展生存空間，更在英國高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，這在一定程度上對支撐和捍衛(wèi)大學自治起到了重要作用。

政府的調(diào)控治理

1.提供財政撥款，引導高校發(fā)展方向

建立完備的大學資助體系是英國政府對大學進行經(jīng)濟手段和市場機制調(diào)控的主要形式。隨著倫敦大學和城市學院以及其后多科技術(shù)學院等大批英國高校的成立，他們不可能像牛津大學和劍橋大學一樣自給自足，需要從政府得到財政資助。1919 年，大學撥款委員會成立，意味著英國政府開始正式干預高等教育，同時也預示著英國大學治理模式的轉(zhuǎn)變。英國政府對大學的撥款機構(gòu)大致經(jīng)歷了大學撥款委員會、大學基金委員會和多科技術(shù)學院與其他學院撥款委員會、高等教育基金委員會三個階段。政府通過撥款促進高校之間的競爭，在統(tǒng)一教育體系后，根據(jù)傳統(tǒng)的“1992年前大學”和由多科技術(shù)學院升格的“1992年后大學”的科研能力和運作效率有選擇地撥付經(jīng)費，拉大撥款差別并將各類評估結(jié)果與撥款相掛鉤，使大學朝向政府和社會的需求方向發(fā)展。

2.間接參與質(zhì)量評估，提高高校辦學質(zhì)量

英國高等教育質(zhì)量評估主體包括內(nèi)部主體和外部主體，內(nèi)部主體為高校及內(nèi)部參與方，外部主體為政府、中介組織、新聞媒體、工商企業(yè)等社會各利益群體，多元的評估主體可以避免評估結(jié)果的片面性并能夠?qū)Ω叩冉逃|(zhì)量保障形成良好的監(jiān)督。政府與各評估主體是平等、獨立、合作的關(guān)系，政府并沒有將權(quán)力凌駕于其他評估主體之上。高校的內(nèi)部評估，由學校聘請考核專家按照檢查標準進行評估后向?qū)W校領(lǐng)導作出報告。外部評估由專門的專家委員會進行，專家依照程序嚴格遴選，其評估結(jié)果對大學獲得下一輪的政府資助及學生擇校都有決定性的影響。例如：研究質(zhì)量評估對高等教育機構(gòu)劃分科研等級，按照等級分配科研經(jīng)費，這刺激了高等教育機構(gòu)為科研排名和經(jīng)費的競爭，并讓高校間以公平競爭的方式申請對國家宏觀發(fā)展有利的課題基金。政府通過教學質(zhì)量評估和研究評估活動等，成功地影響了大學和學術(shù)人員的行為方式。政府的角色已經(jīng)從資金的提供者變成了掌舵者，改變了傳統(tǒng)大學自治的社會基礎(chǔ)。

3.引入市場競爭機制，提升高校經(jīng)營意識

英國高等教育市場化，是一個逐步展開的過程，政府運用行政的力量，依照市場的邏輯，搭建了高等教育市場化框架。20 世紀80 年代，英國政府采取削減撥款和高等教育準市場化的政策，對高等教育采取成本分擔、改革撥款方式和拓寬籌資渠道的政策措施。政府的各類教育資金，依據(jù)中間組織的評估等級進行下?lián)埽瑢⒏叩冉逃糜诤暧^調(diào)控下，通過市場競爭使大學自覺將政府、市場的需求轉(zhuǎn)化為自身的責任，關(guān)注社會和市場，推動高等教育在復雜的社會環(huán)境下能夠發(fā)揮其公共性和更大的社會職責，引導高等教育的開放式發(fā)展。20世紀80年代，英國開始了學費制度改革，2006年建立了國內(nèi)本科生封頂學費政策，放開留學生和研究生學費標準。學生從高等教育服務的購買者，轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃M者，繼而被視為高等教育系統(tǒng)的核心。為此，英國建立和完善教學質(zhì)量信息公開制度，為學生獲取相關(guān)信息和選擇高等教育機構(gòu)提供便利。同時，大學積極爭取社會捐贈，與工商界建立密切聯(lián)系。市場競爭機制的引入，激勵高校之間通過競爭取得更高的學術(shù)地位和社會聲譽，以便吸引學生報考和獲得更多、更好的資源。通過市場調(diào)節(jié)，院校和專業(yè)進行優(yōu)勝劣汰的選擇，優(yōu)化高等教育的資源配置及其結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高整個高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量水平。

4.發(fā)揮中間組織的作用，形成治理緩沖空間

英國還建立了一套中介組織體系，全面監(jiān)管高等教育的發(fā)展。這套中介組織體系包括大學撥款委員會、高等教育質(zhì)量保障署、公平入學辦公室、學生貸款公司、獨立裁決員辦公室等機構(gòu)。其中，英國公平入學辦公室成立的背景是從英國教育部于2006年—2007年之間開始調(diào)高高等教育經(jīng)費之后，為確保來自中低收入戶家庭以及弱勢族群的學生仍有足夠的機會進入大學就讀，同時與其他的學生具有相同的競爭機會，其目的是擴大高等教育社會參與，推動高等教育招生公平。 各類中介組織獨立完成專業(yè)性工作之余，也成為社會、大學與國家之間的緩沖器和連接人，是高等教育治理結(jié)構(gòu)的一部分。其平衡國家干預和捍衛(wèi)大學自治權(quán)的張力，有益于協(xié)調(diào)處理大學與國家關(guān)系。

5.重視教育政策立法，推動高校可持續(xù)發(fā)展

英國是歷史悠久的法治國家，契約精神深入人心，對大學管理的各類法律、文件經(jīng)議會的深入調(diào)查及慎重立法后，必須貫徹執(zhí)行，前后高度一致。任何教育方面的問題，英國政府都本著“問題—成立調(diào)查委員會—報告—白皮書—法案—法律”的程序有序進行，保證教育政策的謹慎、深思熟慮和穩(wěn)定連續(xù)性。1988年，《教育改革法》以立法的形式將高等教育管理體制改革的內(nèi)容予以確定，1992年，《繼續(xù)教育和高等教育法》廢除高等教育雙軌制，標志著英國高等教育大眾化體系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的學費、對貧困生的資助等制度。每項法律及政策的頒布都要充分考慮公眾和社會所需，并對教育現(xiàn)狀進行長期的調(diào)研，并通過立法保障高等教育的權(quán)益和加強對高等教育的宏觀調(diào)控。

當然，政府調(diào)控高等教育還有其他有效舉措，如加強高校各類信息公開制度，接受媒體等社會監(jiān)督；制定貸款償還制度，減輕了學生的學費負擔，努力實現(xiàn)教育公平等。綜上所述，可以看出，通過高校與政府的關(guān)系調(diào)整和資源流動機制的重建，在尊重學術(shù)自由和大學自治的同時，英國建立了政府掌舵、市場運行、社會參與的高等教育治理框架。

啟示及借鑒

1.建立第三方組織體系，緩沖政府與大學的關(guān)系

改革開放以來，我國高等教育管理體制逐步得以變革，大學辦學自主權(quán)逐步得以擴大。但政府對大學的管理仍然體現(xiàn)更多直接的命令式干預。為理順兩者關(guān)系，擴大高校辦學空間，一些間接的規(guī)則機制尚需建立，發(fā)揮緩沖作用的中間組織體系建設還需推進。例如：成立類似于英國的中間組織，從事專業(yè)的評價與評估以及提出政策建議的第三方機構(gòu)，將對政府與大學的關(guān)系起調(diào)節(jié)作用。另外，分類型、分層次成立熟悉大學自身運行狀況的，以共同體利益為重的大學聯(lián)合會也顯得尤為必要。大學可通過聯(lián)合會及時向政府表達意見，以期對政府的干預行為和方式進行必要的調(diào)和。相信通過政府與中間組織的合作，有助于提升政府對高校的調(diào)控能力，也有助于高等教育長遠的發(fā)展和實力的提升。

2.構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升高校的自治能力

我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存的矛盾主要體現(xiàn)在行政權(quán)力壟斷大學內(nèi)部治理事務，造成學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力嚴重失衡。目前，高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，仍需進一步探索和深入研究。在我國的具體國情下，有必要認真考慮“黨委領(lǐng)導、校長治校、教授治學”的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如果說“黨委領(lǐng)導”是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心，“校長治校”是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，那么，“教授治學”則是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)亟須加強的部分。實行“教授治學”，有利于實現(xiàn)大學內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的相互平衡。雖然政府也是影響大學自治以及大學自治能力提升的因素之一，但改善大學自治與提升大學自治能力最為主要的還是在于大學自身。

3.強化教育法規(guī)建設，實施高校依法執(zhí)教

通過對英國高等教育管理的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，英國高等教育管理的體制已經(jīng)較為完善，有著更為健全的法制化水平，他們的教育法規(guī)體系發(fā)展由來已久，通過長期的發(fā)展已經(jīng)形成了一整套覆蓋面很廣的教育法規(guī)。同時，在這樣的背景下，英國也已經(jīng)形成全民教育的法制觀念，認為按照一定的教育法規(guī)辦事是一種自覺性行為，不需要強制執(zhí)行。其學校管理也呈現(xiàn)出了有法可依的規(guī)范化操作特點。另外，其法律法規(guī)的制定過程是充分論證調(diào)研的過程，也是掌握高等教育運行規(guī)律的過程。法律法規(guī)起到的調(diào)控和保障引導的正面清單作用，遠大于各類約束限制的阻礙影響。我們必須盡快建立健全教育法規(guī)體制，實施高校依法治教，使我國高等教育管理體制向科學化、健康化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

（作者單位：北京開放大學）

[責任編輯：李藝英]