當前英國高等教育改革的若干趨勢及啟示

桑錦龍

摘 要：英國是世界高等教育強國之一，以2016年9月QS全球教育集團發布的最新世界大學排名為例，全球排名前10的高校中，英國占有4席；在全球排名前50的高校中，英國也僅次于美國，共占有9席，優勢明顯。從英國高等教育發展的現狀看，高等教育是英國最寶貴的國家資產，是增強經濟和繁榮社會的基礎。當前英國高等教育改革的主要動態是：更加強調教育公平、更加重視高校教學質量保障體系建設、更加全面均衡地推動教育國際化、構建更有效率的高等教育發展體制。學習借鑒英國高等教育改革與發展的先進辦學理念和經驗對于促進我國高等教育改革發展具有積極的意義。

關鍵詞：英國高等教育；現狀與動態；改革趨勢；啟示

“最寶貴的國家資產”：英國高等教育發展現狀

英國目前擁有包括牛津大學、劍橋大學等世界一流大學在內的168個高等教育機構，200多個沒有學位授予權的教育機構，以及將近600多家提供高等教育課程的私立教育機構。根據英國大學協會（Universities UK）的數據統計，2014—2015年度英國的高等教育在校生大約為226.6萬人，其中本科生172萬人，大約占76%；全日制學生170萬人，約占74.9%。

英國高等教育質量在全球享有盛譽。英格蘭高等教育撥款委員會（HEFCE）專家克利夫·漢考克（Cliff Hancock）提供的相關數據顯示，英國產出了全世界6%的研究性論文以及16%引用率最高的論文，在上海交大世界大學學校排名（SJTU）、《泰晤士報（THE TIMES）》、世界大學排名（QS WORLD UNIVERSITY RANKINGS）等知名世界大學排行榜中，英國大學長期表現突出。良好的高等教育聲譽，使英國成為國際學生海外學習的主要目的地國。根據英國大學協會發布的最新統計， 2014—2015年度，英國高等教育中大約有13%的本科生，38%的研究生和28%的學者來自英國以外。

英國在全球高等教育的強勢地位不僅表現在擁有一批表現卓越的頂尖大學上，而且也體現在高等教育對英國人力資源水平的強有力支撐上。歐盟統計局的統計數據顯示：2015年，歐盟成員國中30歲～34歲人口完成高等教育比例最高的前八個國家是立陶宛（57.6%）、塞浦路斯（54.5%）、愛爾蘭（52.3%）、盧森堡（52.3%）、瑞士（51.4%）、挪威（50.9%）、瑞典（50.2%）和英國（47.9%）。從高等教育完成率這一指標來看，英國是排在歐盟前列的，而且遠高出歐盟28國（38.7%）的平均水平[1]。

英國高等教育的良好發展態勢，與英國政府高度重視高等教育在經濟社會發展中的戰略地位息息相關。以教育投入、特別是高等教育投入為例，根據經合組織（OECD）發布的《教育概覽2015》（Education at a Glance 2015：OECD Indicators），到2012年英國教育經費占GDP的比例已經達到6.3%，其中公共教育經費占GDP的比例已經達到5.4%，高等教育經費占GDP的比例達到1.8%；而在高等教育投入中公共投入與私人投入分別占到56.9%和43.1%。與此相比，北京市教育投入水平、經費籌措機制、使用績效等方面雖然全國領先，但與世界先進水平還存在明顯差距。

特別是面對新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起的環境、脫歐進程日益臨近以及高等教育普及化程度提高后面臨的挑戰，英國政府“居安思危”，積極推進高等教育體系和科研體制的改革，希望通過不斷的改革和創新來確保其在全球領先位置。2016年5月，英國發布了《作為知識經濟體的成功：卓越教學、社會流動性及學生的選擇》《Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice》政策白皮書（以下簡稱《白皮書》），并積極推動議會通過二十多年來最重要的《繼續教育和高等教育法》修改工作。

該《白皮書》明確指出“作為一大知識經濟體，大學畢業生對于經濟的繁榮和成功至關重要，而高校是其主要培養部門。研究指出：勞動力中的大學生所占比例每增長1%，則長期勞動生產率提高0.2%到0.5%，而且1982年—2005年間的英國經濟增長，其中20%直接來源于因為大學畢業生規模增長而提高了的總體職業技能水平。近期，倫敦政治經濟學院的一項研究則證明了開辦大學與經濟增長之間的強相關關系：人均大學數量翻一倍，則未來人均GDP額外提高百分之四點多。”也正因如此，英國大學和科學部長喬·約翰遜（Jo Johnson）在《白皮書》前言中，明確指出“我們的（全球領先的）大學排名是我國最寶貴的國家資產，它是增強經濟和繁榮社會的基礎”“作為知識經濟體，我們要繼續取得成功，我們就不能停止不前，也不能想當然地看待我們的大學具有的令人羨慕的全球領先的聲譽和地位，必須確保大學體系也可以實現它的潛力，為學生、雇主和支持系統的納稅人提供更好的價值”。

“再平衡”：當前英國高等教育改革的主要動態

當前，英國政府的高等教育改革與發展戰略，對于英國繼續在全球高等教育競爭中保持領先地位具有深遠影響，也深刻影響世界高等教育發展格局，其中許多措施及其實施狀況值得我們持續跟蹤研究和借鑒。綜合分析，可以看出如何立足本國國情和高等教育發展的實際，“平衡”好制約高等教育發展的各種因素，構建起更好地適應新的發展環境的高等教育發展“生態系統”，持續鞏固其全球領先地位是當前英國高等教育改革發展的主基調。具體來看，有以下四個動態值得持續關注。

1.平衡“發展”與“公平”的關系：更加強調教育公平

自撒切爾政府開始，英國一直將提高大學入學率作為促進高等教育公平的重要政策方向。特別是自1992年開始實施大學擴招政策以來，英國的高等教育入學率快速提高。《白皮書》明確指出“在1990年，只有19%的年輕人上大學，到了2013年幾乎增加到了40%—這其中弱勢群體背景的人比以往任何時候都多”。

但是，伴隨著高等教育入學率快速提高，高等教育公平問題也越來越引起英國社會的關注。《白皮書》明確指出：“雖然高等教育仍然是可以帶來廣泛社會效益的良好的財政和個人投資，但是我們的大學系統要實現其作為社會流動引擎、經濟增長動力和文化繁榮的基石的潛能仍然有很多工作要做。進入大學的道路仍然不平坦，來自最弱勢背景的年輕人進入大學的可能性和來自最有優勢的相比要低2.4倍。”

也正因為如此，《白皮書》也將公平獲取高等教育機會、促進“社會流動性”作為未來英國高等教育改革戰略重點之一，明確提出“我們將要求學生辦公室（即將成立的高等教育監管機構—譯者注）對弱勢群體學生整個人生的公平機會承擔責任，而不僅僅是入學機會”“我們將要求大學和學院招生服務中心（UCAS）咨詢高等教育部門在招生過程中使用匿名程序的可行性。這項程序將會減少潛在的不公平和不平等。完成相關的證據收集過程之后，UCAS將正式建議高等教育部門支持這一政策目標”。

簡言之，促進教育發展、提升高等教育普及率是提升教育公平的必要條件，但卻不是提升教育公平的充分條件。近二十多年來，英國高等教育發展迅速，但教育機會的總體迅速擴張在一定程度上也帶來了一些新問題，其中教育公平性受到忽視是主要問題之一，而這也促使英國政府采取措施更好地來平衡“高等教育發展”與“高等教育公平”之間的關系。

2.平衡“研究”和“教學”的關系：更加重視高校教學質量保障體系建設

英國高校整體實力在全球的領先地位與其長期重視高校科研工作是密不可分的，特別是現有的各類世界大學排行榜都將研究成果及其發表狀況作為重要的指標，因而無形中促使英國政府和高校都將科研工作置于學校發展的優先地位。

以英格蘭高等教育撥款委員會為例，為了提升英國高校科研創新能力建設，2007年英格蘭高等教育撥款委員會就正式啟動“研究卓越框架”（Research Excellence Framework，簡稱REF），將英國高校從該機構獲得的經費狀況與其參與REF評估的表現“證據”（evidence）密切結合起來，使高校科研經費分配更具競爭性和明確的質量標準。該評估面向英國的全部高等教育機構，采取同行評估和專家評估結合的方法，高等教育機構可以自主決定參加與否并選擇具有代表性的、已有的科研成果參加評估（按照A醫學，健康和生物科學；B物理學，數學，計算，工程學；C社會科學；D藝術和人文學科四大類學科從科研質量、影響力、環境三個層面組織專家進行評審）。每項參加評估的科研成果最終被分為四級五類，即國內認可（recognized nationally）、國際認可（recognized internationally）、國際優秀（internationally excellent）、世界領先（world leading）、無等級。最終，HEFCE會根據一定的加權標準評估各高校的總體表現狀況，并對所有高校進行排名并確定相關的經費撥付。REF評估對英國各高校的辦學行為產生了重要影響、促使各高校更加重視自身科研能力建設。但是，這種政策狀況也導致了另外一些間接負面后果，即學校和學生對于大學教學質量的忽視、有些以教學為主的高校不被認可。課程僵化、創新不足，學生、用人單位滿意度不高，畢業生就業技能不足，學非所用等問題日益突出。

也正因為如此，當前英國政府也日益重視高校教學水平的提高，認為對于高水平大學來說教學質量與研究水平同樣重要，因此他們借鑒REF評估的經驗和做法，準備推出“教學卓越框架”（Teaching Excellence Framework，簡稱TEF），將學生滿意度、學生保留率、畢業生就業狀況等作為評價學校的重要指標。英國政府在《白皮書》中正式宣布了這一改革舉措，強調“這將是第一次把大學的資助與教學質量聯系起來，而不是簡單地與學生的數量（這是長期以來研究資助依據的原則之一）；并且鼓勵大學專注于幫助學生就業”。目前TEF評估仍在做技術咨詢工作，尚未正式公布，但其關注學生滿意度、就業前景等傾向仍然值得我們密切跟蹤和學習借鑒。

3.平衡“請進來”與“走出去”關系：更加全面均衡地推動教育國際化

教育國際化是21世紀以來英國教育發展戰略的重要內容。過去十多年間，英國高等教育最主要的變化之一就是體現在國際學生數量的快速增長。當前，英國高校吸引了將近43萬國際學生，是為英國經濟創收的主要部門之一。特別是英國商務、創新和技能部在2013年8月還專門啟動了新的國際教育戰略，鼓勵新興經濟體國家的學生到英國留學，計劃5年之內，爭取來英留學人數增長15%～20%，新增人數達到9萬人[2]。為了確保國際教育戰略的順利實施，英國政府還新成立了國際教育委員會（International Education Council），其主要職責包括：作為英國國際教育戰略的擁護者和支持者；加強務實的領導、協調和戰略方向的引領；確保包括產業部門和政府部門在內的所有部門的有效溝通和參與。

英國的高等教育國際化戰略取得了積極的成效，根據英國大學協會發布的最新統計：2014—2015年度在英國的國際學生中，來自歐盟的國際學生達到124，575人，占國際學生總體的28.5%；來自中國的國際學生達到89，540人，占全英國際學生總體的20.5%；來自印度的國際學生達到18，320人，占全英國際學生總體的4.2%；來自亞洲其他（除中國以外）地區的國際學生達到84，460人，占國際學生總體的19.3%；來自非洲的國際學生達到35，070人，占國際學生總體的8%；來自北美和南美地區的國際學生分別達到27，610和5，995人，分別占國際學生總體的6.3%和1.4%。

但是，英國在國際學生流動方面存在嚴重失衡，對照來看的話，國際學生來到英國留學的規模遠遠超過了英國本土學生到國外留學的規模。為了縮小學生流動性方面存在的差距，英國政府于2013年推出了“送出去”計劃，以增加英國學生的全球視野和競爭力。與此相一致， 2013年英國駐華大使館文化教育處也啟動“英國未來計劃”項目（Generation UK），計劃于2020年前促成八萬名英國學生來中國學習和實習，增進中英兩國及人民之間的信任、理解與互利關系。

同時，面對海外學生對英國高質量教育的需求與日俱增，英國政府和高校還積極發展支持跨國教育（Transnational Education），在不同國家推廣英國的課程教學內容，使外國學生能在自己的國家就可以享受英國的教育，包括：支持新建學校和經營多年的學校到海外辦學；推動英語的海外培訓；為海外的繼續教育和高等教育確定質量框架；與主要的合作伙伴國家達成資格互認；在貿易談判中強化教育服務等。以倫敦大學（University of London）為例，就緊密結合教育信息化和國際化發展趨勢，明確將“網絡教育國際化發展”作為學校發展的戰略之一，提出了“加入世界班級”（Join the World Class）、“學習無處不在、價值無處不在”（studied anywhere，valued everywhere）的理念，并成立了專門的機構、設立了專門的項目推進相關戰略的實施。該項目甚至在中國大陸也有將近300多位學生，并與一所中學建立了合作關系。

4.平衡“政府管理”與“大學自治”的關系：構建更有效率的高等教育發展體制

英國高等教育歷史悠久，高校具有非常鮮明的“自主特征”（universities are autonomous）。因此，高校之間辦學水平的差異，很大程度體現在高校自身領導能力方面的差異。也因為如此，各個高校都非常重視對于學校領導能力的建設，包括重視辦學特色和使命、愿景的凝練；重視學校未來發展戰略的研制；重視學校內部治理體系的建設；重視高校管理團隊專業化發展等。簡言之，各個高校對于自身的功能定位非常清晰，辦學行為的自主性和能動性很強。

這種“以需求為導向、以學校為主體”的發展格局，除了長期的“自治”文化傳統使然之外，也與英國政府近年來堅持的“市場中心主義”的高教改革方向有關。以2011年英國政府公布的高等教育改革新的白皮書—《高等教育：把學生置于體系中心》（Higher Education：Students at the Heart of the System）為例，就明確提出要把學生置于消費者中心地位，建立物有所值的高等教育，賦予教育行為主體（學生、高等教育機構、教育監管部門）市場職能，將整個高等教育從精神中心的“象牙塔”推向市場中心的“市場化”。特別是自英國政府同意高等教育機構從2012-2013學年起將學費的最高標準從每年3，375英鎊提高到6，000英鎊～9，000英鎊之后，學生轉變為教育的消費者、教育機構成為教育服務提供者的格局進一步形成，“為學生、家長和用人單位提供充分、公開的高等教育信息”，以及“增進學生體驗，培養高質量的畢業生”更是成為高等教育改革的重點[3]。

從《白皮書》來看，目前正在修訂的《繼續教育和高等教育法》仍然延續了過去改革的基調，即一方面“放權”（devolution），如簡化流程以使符合標準的機構更容易得到學位授予權，鼓勵出現更多高質量的、具有創新性的高等教育服務提供機構，簡化監管環境、減少不必要的準入壁壘，明確提出要營造一個富有競爭性的市場，鼓勵高校之間的競爭，強調“在任何市場中，服務提供者之間的競爭都會激勵他們改進自己的活動，以較低的價格為消費者提供更多具有創新和更高質量的產品和服務的選擇。高等教育也不例外”。但另一方面，英國政府也提出要進一步加強和改進政府對高等教育的監管，提出要以確保“系統的質量和可持續發展”這一公共利益為前提，建立更高標準的高等教育質量保證措施，包括建立新的高等教育服務機構登記制度，整合原有的高等教育管理機構，成立新的監管機構—學生辦公室（the Office for Students）。例如：英國最重要的高等教育管理機構之一—英格蘭高等教育撥款委員會也將并入其中；推出教學卓越框架TEF，強化高校教學質量監測評估體系建設等。

簡言之，當前英國政府的高等教育管理體制改革呈現出一種“軟的更軟、硬的更硬”的發展態勢：一方面，繼續鞏固“大學自治”的傳統，充分發揮大學在辦學活動中的主體性積極性；另一方面，繼續改進政府監管體系，通過修法、規劃、績效評估和風險監管和問責制等，保護學生和納稅人的利益，努力使政府成為英國高質量教育體系的“守夜人”。

啟示

我國高等教育已進入以提高質量為核心的新階段，緊緊圍繞立德樹人根本任務、辦好人民滿意的教育根本宗旨和提高教育質量戰略主題深化高等教育綜合改革迫在眉睫。作為中國的首都，北京市高等教育資源雖然密集，但“多而不強”的問題非常突出，這也迫切需要立足北京實際，更加全面準確地認識高等教育在首都現代化建設中的作用，在堅持和強化首都核心功能、調整疏解非首都功能、加強京津冀教育協同發展進程中更好地發展首都高等教育。

1.從戰略全局高度認識高等教育在首都現代化建設中的地位

進一步明確北京市各類高校（尤其是市屬高校）功能定位，優化調整高校布局結構，加大世界一流大學建設的支持力度，重點建設一批國內領先、國際一流的優勢學科和專業領域，支持北京市屬高校特色學科發展。

2.積極推進高等教育研究與教學質量保障體系建設

進一步立足北京市實際，學習英國等發達國家的先進理念和經驗，加快構建與我國高等教育評估制度相適應的具有首都特點的高等教育質量保障體系，努力形成依據高校功能定位（如研究型、教學研究型、教學型大學），教學水平與研究能力并重，政府、學校、專門機構和社會多元評價相結合，經費投入與績效評估掛鉤的高等教育質量保障格局。

3.切實落實高等教育公平政策

要立足本國國情，切實落實中央和北京市委、市政府相關政策部署，包括縮小獲得優質高等教育機會方面存在的區域、城鄉和群體差距。進一步完善面向家庭經濟困難大學生的資助政策體系，不斷提高資助幅度和受益面，推進高校制定因“校”制宜的教育公平方案，實現高等教育發展與高等教育公平并重。

4.積極引導高校強化領導力建設

進一步以擴大高校辦學自主權、完善學校內部治理結構為主線，積極引導北京市高校強化自身的領導力建設。包括以《大學章程》建設為契機重視辦學特色和使命、愿景的凝練；以學校“十三五”規劃研制和落實為契機，推動學校明確未來的發展戰略和重點；以建立健全“黨委領導下的校長負責制”為重點，推動學校內部治理體系和治理能力的現代化；抓好“關鍵少數”，重視高校管理團隊專業化發展。

5.大力推進高等教育中介組織建設

落實黨的十八屆三中全會提出的要“深入推進管辦評分離”改革部署，從教育治理體系與治理能力現代化建設的戰略高度重新定位我國現有的相關中介組織（行業協會、學會、科研院所）的作用，加快教育管理方式的改革，努力形成既有利于政府進行統籌管理，又能調動各種社會力量（第三部門、學校、家長等）參與教育管理的、民主的、多中心化的教育治理格局。

6.有效應對高等教育國際化帶來的挑戰

面對全球化對世界教育發展態勢帶來的影響，特別是經濟科技教育占優勢的西方發達國家對我國教育發展帶來的壓力和挑戰（過去四年我國赴英學生總數增加了54%、2014—2015學年我國赴美學生與上年相比增加了11%），我們必須采取順應潮流、主動應對的積極策略，服務首都“國際交往中心”建設，圍繞“一帶一路”戰略需求，將培養具有全球視野與民族自豪感的創新人才作為人才培養目標的重要內容，進一步做好首都教育對外開放的戰略規劃和統籌管理工作，加大教育交流合作力度，探索中外合作辦學新機制和新模式，引導中外合作辦學向高質量、規范化方向發展。

參考文獻：

[1]歐盟統計局30歲～ 34歲人群高等教育水平[EB/OL]. [2016-12-15]. http：//ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tesem030.

[2]羅朝猛.英國新國際教育戰略計劃鼓勵海外學生赴英留學[J].世界教育信息，2013（20）.

[3] 高等教育改革白皮書— 《高等教育：把學生置于體系中心》[EB/OL]. [2016-12-15]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31384/11-944-higher-education-students-at-heart-of-system.pdf

（作者系北京教育科學研究院副院長）

[責任編輯：李藝英]