論職權法定與法治政府建設

任進

法治政府是按照法治原則運作的政府。職權法定是法治政府的最基本要求，它決定著法治政府應當依法實施行政管理，沒有法定依據，行政機關不得作出影響相對人合法權益或增加相對人義務的決定。職權法定原則貫穿于依法行政進程的始終，適用于行政機關及其公務人員的一切行政活動。

所謂法治政府，就是行政主體自覺運用體現人民根本利益和社會發展要求的法律，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，實現政府的組織、職權、行為、程序和責任的法定化。法治政府，就是按照法治原則運作的政府，是推進依法行政要實現的目標。法治政府的最基本特征，就是政府把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，嚴格依法辦事，防止權力濫用。法治政府集效能政府、責任政府、廉潔政府、有限政府、服務政府于一身，它不僅要求政府體現公平、正義、誠信，在行使行政權力過程中受憲法、法律、法規的約束而不任意擴張，而且要求政府在公共利益需要時，積極履行法定職責，確保依法辦成事、辦好事。

《全面推進依法行政實施綱要》將合法行政作為對行政機關依法行政的第一項基本要求，強調行政機關實施行政管理，應當依法進行；沒有法定依據，行政機關不得作出影響相對人合法權益或增加相對人義務的決定。同時，堅持依法行政與提高行政效率的統一，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。也就是說，行政主體不論是作出影響相對人合法權益或增加相對人義務的行政行為，還是積極履行職責，都必須遵循職權法定的要求。

職權法定是政府行使職權的基本原則

在憲法和行政法意義上，職權法定通常是指任何行政權的來源與行使都必須具有明確的法律依據，否則便越權無效。具體來說，首先，行政權的取得和存在必須有法律依據，即行政主體的行政職權必須由法律直接設定或依法授予。其次，行政主體必須在法律規定的實體及程序范圍內行使職權，不能濫用或超越職權。

按照職權法定原則，行政主體行使職權的行為自始至終須有法律依據，沒有法律授權均不可為。行政行為的依據，主要是現行憲法的有關規定、法律、法規和規章，既包括政府部門執行的部門法律規范，也包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等規范政府及政府部門共同行政行為的綜合法律規范；既包括以政府本部門為主實施的法律規范，也包括協助、配合其他部門實施的法律規范。國務院和省級地方政府有關職能調整的“三定規定”，也是依據之一。《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》也都規定了“法定原則”，行政主體作出處罰、許可等行為都應當依法進行。作為法治政府，各級政府的組織由憲法和組織法規定；行政職權由行政機關在其法定范圍內行使，非行政機關的組織未經法律、法規授權或行政機關的合法委托，不得行使行政職權。

法治政府，要求權責統一，行政機關行使職權的同時，要承擔相應的責任。各項法律法規一旦公布實施，就必須得到有效貫徹執行，做到令行禁止，彰顯制度的執行力和公信力。對不當行使權力、超越或濫用權力的行為，必須依法追究行政機關和有關人員的責任；對法律賦予的職責不作為、不盡職或失職、瀆職，也要承擔相應的責任。

作為法治政府，不僅要求行政權力的取得和運用符合法律規定，同時要求行政權力的行使和實施符合法定程序，堅持信息公開，保障公民、法人和其他組織的知情權、參與權、監督權。

另外，法律對行政機關授權時，一般都給予行政機關必要的行政自由裁量權，即可以選擇行使權力的方式，或在某一個幅度范圍內決定行政后果。但行政機關的自由裁量權不能濫用，應該符合法律授權的目的。

職權法定是法治政府的基本要求

管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，是一個非常復雜的系統工程，政府只能行使法律賦予的權力，所有行政行為都要于法有據。這主要是由行政權的性質、行政主體的法律地位以及人民民主的國家性質所決定的。

行政主體的職權，具有雙重性質。一方面，行政主體的行政權，在維護社會秩序，增進公共利益，保護行政相對人的合法權益上，具有積極能動的作用；另一方面，行政權是對社會和行政相對人的一種支配力量，可能會對社會產生消極作用，甚至危害行政相對人的合法權利。因此，要對行政權作必要的監督制約，而職權法定正體現了這一點。

國家行政的本質特征，不是以追求經濟效益最大化為標準，而是以執行法律法規、促進經濟發展和社會進步為己任；行政行為受國家強制力的保證，行政相對人必須服從行政機關的單方意志。國家行政的這些特點，使行政機關及其公務員在行使職權的過程中，存在擴大或濫用職權的內在動力和對行政相對人的權益造成某種損害的可能性，故而法律必須對行政權予以嚴格的規范和必要的監督制約。

從行政主體的法律地位上講，不論是國家行政機關，還是其他行使行政職權的社會組織，其職權都是由法律確定的。行政機關在法律上是國家機構的組成部分，體現國家意志。從這個意義上說，國家行政機關不同于獨立的私法人，因此行政權力與公民、法人或其他組織的權利不同：行政機關只能為法律允許的事，公民、法人或其他組織可以為法律不禁止的事。換言之，凡法律沒有禁止的，相對人皆可為之；凡法律沒有授予的，行政主體不得為之；法律禁止的當然更不得為之，否則就是超越職權。如果行政主體也像公民、法人或其他組織一樣，可以為法律不禁止的事，就混淆了公權力與私權利的邊界。

職權法定原則體現了歷史發展的必然。從近代資產階級革命開始，人民主權和法律至上等學說，肯定了行政權的所有者是人民，政府只是權力的行使者。我國憲法確認國家的一切權力屬于人民，國家行政機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。依法行政體現了憲法的本質要求，行政權不是行政主體本身固有的，而是經法律或權力機關授予的，行政權的來源要有法律的明文依據，政府及其部門自己不能給自己授權，行政行為不得違反法律。

進一步推動職權法定原則的貫徹落實

職權法定原則是法治政府的最基本要求，貫穿于依法行政進程的始終，適用于行政機關及其公務員的一切行政活動。貫徹這一基本準則，要注意研究解決以下問題。

加強職權法定理念的教育，正確把握職權法定的本質。只有強化對公務員職權法定理念的教育，并使這種理念轉化為依法行政的實踐，才能不斷提高法治政府建設能力。要讓廣大公務員特別是領導干部認識到，政府權力的運行規則并非“法無禁止即可為”，而是“法無授權不可為”。職權法定的本質是各級政府及其部門行使的權力都來源于法律法規的明文規定，行政行為只能在法定范圍之內，依照法律規定實施。

堅持依法全面履行政府職能。我國憲法和相關組織法概括規定了各級人民政府的廣泛職權，各級行政機關要全面履行政府職能。但市場經濟條件下政府全面履行職能，無論是經濟調節、市場監管，還是社會管理和公共服務，都必須依法進行；特別是在涉及行政相對人權利義務的情況下，行政主體即使是從事公益事業、提供社會福利亦必須于法有據，堅持依法辦事。

妥善處理職權法定與行政改革創新的關系。妥善處理職權法定與改革創新的關系，一方面，要堅持法定原則，不能突破憲法和法律的規定去搞改革，另一方面，又要大力推進改革并先行試點，不能以不完善的制度抵制改革。那種認為“法無授權即禁止”是“畫地為牢”，會禁錮政府的開放思想與創造精神，從而影響地方發展的觀點，是不可取的。按照《實施綱要》的要求，要把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革創新的精神，又要有計劃、有步驟地推進法治政府建設。

正確看待消極行政與積極行政的有機統一。法治政府在我國是一種積極保障（有效行政）與消極防范（防止濫用行政權力）的有機結合。我國正處于從計劃經濟到市場經濟的轉型時期，要充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用，凡是相對人能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不應通過行政管理去解決。同時，行政機關在立法僅有原則規定的情況下，為全面履行政府職能，按照積極行政的要求，可以采取必要的措施，但也必須符合法的精神、價值，體現公平正義，特別是不能突破法律底線，為求得一時一事的解決而引發新的攀比和新的矛盾，損害法制的統一和尊嚴。

規范行政執法行為和程序。職權法定原則最終要落實到執法的行為和程序上。要進一步加強和改善行政執法，規范執法主體，界定執法權限，減少執法層級，整合執法資源。政府不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。各級政府及公務員特別是領導干部，都要樹立程序意識，嚴格按程序辦事。

依法界定和規范政府職能權限。堅持職權法定原則，給政府職能權限的界定和規范提出了更高要求。行政機關在履行職能過程中，要實行政企分開、政事分開，政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，進一步減少行政審批。要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，完善政府的社會管理和公共服務職能。

（作者為國家行政學院法學部教授）