資源稅改革對內蒙古經濟的影響及對策

杭栓柱 趙云平 韓淑梅

2011年10月，國務院發布了《關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，于2011年11月1日起施行，并視情況將逐步擴大改革的范圍。資源稅作為一種以礦產資源為應稅對象的稅種，其征收制度的變革必將對我區經濟社會發展產生重大影響。

一、本次資源稅改革的內容及特點

我國1994年確立的現行資源稅制度實行以從量定額征收辦法，雖經幾次調整和完善，但仍存在稅負水平偏低，計征方法陳舊等一系列問題，起不到有效保護資源作用。新條例是我國對資源稅又一次重大調整，標志著我國資源稅改革進入實質性階段。

（一）主要內容

1.油氣資源由 “從量計征”改“從價計征”

新《條例》對油氣資源稅計征辦法和稅率進行了調整，由從量計征改為從價計征，并相應提高了原油、天然氣的稅負水平，稅率為銷售額的5－10%，這次改革暫定按5%的稅率征收。統一內外資企業的油氣資源稅收制度，取消了對中外合作油氣田和海上自營油氣田征收的礦區使用費，統一改征資源稅。對稠油、高凝油和高含硫天然氣和三次采油實施減征資源稅的政策。

2.焦煤、稀土資源單列并提高稅額標準

新《條例》將焦煤和稀土分別從煤炭資源和有色金屬礦原礦資源中分離出來，并提高了征稅標準。焦煤稅率由0.3-5元/每噸提高到8-20元/每噸（我區為8元/噸）；稀土稅率由0.4-30元/每噸調整為0.4-60元/每噸（我區為60元/噸）。

3.明確規定了不同資源的適用稅率

新《條例》規定，納稅人具體適用的稅率，在本條例所附《資源稅稅目稅率表》規定的稅率幅度內，根據納稅人所開采或者生產應稅產品的資源品位、開采條件等情況，由財政部商國務院有關部門確定；財政部未列舉名稱且未確定具體適用稅率的其他非金屬礦原礦和有色金屬礦原礦，由省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況確定，報財政部和國家稅務總局備案。

新舊資源稅稅目稅率對比表

（二）主要特點

1.本次改革方案仍然是試點性質的過渡性方案

從計稅方式看，一直呼聲較高的“從價計征”方式并未全面鋪開，僅涉及石油和天然氣兩個品種，而煤炭和有色金屬資源仍按“從量計征”，且有色金屬資源的調整力度也有限，僅涉及到焦煤和稀土礦資源。

2.從趨勢看，資源稅從價計征只是時間問題

雖然我國目前先對原油、天然氣實行從價定率計征，但最終必然會對所有資源采取“從價計征”的方式。據悉，目前財政部已經開始調研煤炭資源的從價計征方案，并準備選擇部分省份先行試點，條件成熟時再逐步擴大到其他資源產品。

二、資源稅改革對我區的影響

（一）促進礦產資源開發收益分配更加合理化

1.有利于提高我區的財政收入

資源稅征收標準和計征方式改革后，政府的資源所有權收益將會大幅度提高，同時，由于資源稅屬于地方稅，所以新增收益也主要體現在我區財政。首先，本次改革的財政增收效應已初步顯現。從油氣資源稅收看，2011年我區原油產量202.97萬噸，天然氣產量249.07億立方米。若仍按從量計征，以原油30元/噸和天然氣15元/千立方米的最高稅率計算，油氣資源稅收為0.61億元和3.73億元。2011年實行新稅制，我區原油、天然氣實際資源稅分別達到1.55億元和6.39億元，比從量計征凈增收0.94億元和2.66億元。從稀土和焦煤稅收看，2011年，我區稀土原礦產量為4.99萬噸，焦煤產量0.44億噸，按照新舊稅額計算，改革后稀土、焦煤稅收比改革前分別多增收0.03億元和2.11億元。從總量看，2011年，全區資源稅收入達到56.81億元，比2010年的36.82億元多增收19.99億元，增長了54.26%。其次,未來煤炭等礦產資源實行從價計征有著良好的財政增收預期。以煤炭為例，2011年我區原煤產量為9.79億噸，按照稅率3.2元/噸從量計征，煤炭資源稅為31.33億元；按照2011年我區原煤平均坑口價格為282元/噸、稅率5%從價計征（根據掌握情況，未來煤炭資源稅率可能調整為5%、8%、12%，本報告僅以最低的5%稅率計算），煤炭資源稅將達到138.04億元，比現行稅制凈增收106.71億元，增長了3.4倍。

2.有利于更好地協調中央企業與我區的收益分配關系

我區的許多資源開發企業是中央企業，如鄂爾多斯市2011年煤炭產量5.88億噸，其中神華集團2.18億噸，占37.1%。石油和天然氣更是由中石油、中石化兩大巨頭壟斷。過去由于資源稅征收標準很低，地方政府和居民在資源開發中受益很少。盡管我區出臺了煤炭價格調節基金等地方性收費政策，但央企的收費標準往往比地方企業要低,且有多項地方性收費（如安全費、環境整治保障金、人力資源費等）不予繳納。即便如此，許多地方性收費在中央企業也得不到很好地執行。以鄂爾多斯市中央和地方企業的收費情況為例。2010年，神東、準能、哈爾烏素三家中央煤炭企業平均繳納地方費為7.1元/噸，而伊泰、匯能、烏蘭三家地方煤炭企業平均繳費為26.4元/噸，中央企業比地方企業噸煤收費平均低19元。資源稅改革后，由于稅收是國家出臺的強制性征管政策，央企會通過多繳納資源稅客觀上實現部分收益向地方轉移。

3.有利于促進資源開發企業與政府、居民的收益合理化

由于資源獲取成本很低和資源產品價格大幅上漲，資源開發行業一直維持著很高的利潤水平，如近幾年煤炭行業的噸煤利潤基本保持在100-150元左右，采礦業創造的社會財富過度向企業傾斜。以2010年我區采礦業的收益分配情況看，規模以上采礦企業實現增加值2180.95億元，其中，勞動者報酬568.50億元，占26.1%；政府所得的生產稅凈額443.3億元，占20.3%；而企業所得的營業盈余1019.25億元，占到了46.7%，資源稅改革后，政府通過提高征收標準和改變征收方式，使部分礦產資源開發收益由企業向政府轉移，并通過政府的生態補償、民生建設和轉移支付等措施，使廣大民眾受益，從而改善目前不合理的資源開發收益分配格局。

（二）有利于更好地調控產業運行

1.有利于資源開發產業自身的可持續發展

長期以來，由于資源稅偏低，出現了一些企業采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖等破壞和浪費資源的現象。盡管近幾年通過礦產資源整合和提高采礦技術水平，我區礦產資源回采率已大幅度提升，但由于資源獲取過度廉價，資源開發企業仍然缺乏珍惜資源的內生動力。調高資源稅征收標準后，一方面，可以通過提升資源開發成本倒逼企業合理、有效、節約地開發利用資源，另一方面，也可以通過差別化的征收標準調節資源收益級差，促進不同品位的礦產資源都能合理開發利用。

2.有利于我區產業結構的優化

產業之間的比較利益是影響產業結構演進的重要動力。目前資源開發行業的利潤率大大超過社會平均利潤率。例如，2010年我區規模以上采礦業主營業務利潤率達到21.6%，比規模以上制造業平均8.15%的利潤率高出1.65倍。其中，煤炭開采業和石油天然氣業的利潤率分別高達23.76%和33.77%，相當于制造業平均利潤率的3-4倍。行業暴利吸引著生產要素向資源開發產業過度流入，客觀上形成了對其它產業的“擠出效應”，這是我區長期難以改變產業結構“一煤獨大”狀況的根本原因。在我區積極構建“多元發展、多極支撐”的產業體系的關鍵時期，通過資源稅上調，適當拉低資源開發產業的利潤水平，促進不同產業比較利益的相對合理化，可以客觀上調節企業投資行為，促進投資結構的調整優化，增強我區非資源產業發展的內生動力。

（三）資源稅提升后也存在一系列負面影響

1.可能會影響我區資源產品的競爭力

在產品質量區別不大的情況下，價格是影響產品市場競爭力的重要因素。近幾年我區煤炭產量大幅度增長，取代山西而成為全國第一產煤大省，除了山西由于煤炭行業整合而使“晉煤”產量減少，為“蒙煤”發展騰出了較大的市場空間外，我區煤炭行業行政性稅費比山西少也是重要原因之一。如2011年鄂爾多斯市對煤炭開采企業征收的各種費用合計只有11.72元/噸(不包括煤炭價格調節基金)，而山西為21.25元/噸(不包括煤炭可持續發展基金)。若資源稅改革提高煤炭征收標準，并且先在西部省區實施，將推動煤炭開發成本上升，進而導致煤價提高，可能會對“蒙煤”的市場競爭力產生不利影響。

2.對資源加工產業可能會產生一定影響

由于礦產資源是產業鏈條中最基礎的環節，如果資源稅提高后推動資源價格上漲，必然提高資源加工和轉化產業的原材料成本，從而攤薄加工企業的利潤水平，影響產業做大做強。如近兩年來，我區許多焦炭企業因價格下降而經營舉步維艱，資源稅改革焦煤價格提升后，焦炭企業的經營會更加困難。煤化工產業的成長前景也主要取決于石油與煤炭的比價關系，若煤炭資源稅改為從價計征，推動煤價上升必然使煤化工產業的盈虧平衡點上升，對我區煤化工產業發展形成一定抑制作用。有色金屬冶煉業除面臨資源稅提高帶來的原材料成本上升外，由于有色冶煉行業屬于高耗能行業，面對煤價上升進而電價上升的局面，企業的燃料及動力成本也將大幅度提升，從而加重企業經營負擔。

3.可能會進一步推高社會總體價格水平

資源稅改革的最佳效果是資源開發企業能夠通過改革工藝和管理，內部消化掉增加的資源稅成本支出。但是，由于資源開發企業處于產業鏈源頭，同時由于資源稅也是針對生產環節征收的流轉稅，資源開發企業能夠很容易地通過產品提價將稅負轉嫁給下游企業，進而通過產業鏈傳導轉移給最終消費者，推動社會總價格水平的上升。這可能會對目前我國穩增長、控通脹的宏觀經濟政策產生一定的沖擊。

三、我區應對資源稅改革的主要建議

新資源稅條例的頒布實施，標志著我國資源稅改革進程加快。從發展趨勢看，資源稅的征收方式由“從量計征”改為“從價計征”是必然的趨勢，其征收范圍也將逐步擴大。內蒙古作為資源大區，應抓住資源稅改革的機遇，做好相關工作，完善各項配套機制，促進資源稅改革的順利進行。

（一）積極爭取國家煤炭資源稅“從價計征”試點省區

目前國家已由財政部牽頭，研究煤炭資源的“從價計征”方案，并擬選擇部分地區試點。近期山西、河南、陜西等眾多資源大省都在密切關注資源稅改革進展，積極調查研究并向國家上報煤炭稅改方案，爭取國家將煤炭資源稅改革試點設在本省。我區作為我國煤炭產量第一的產煤大區，并在今后相當長的時期是國家煤炭供給的主要基地，應積極著手開展煤炭資源稅改革相關研究工作，制定改革方案并及時向國家有關部門匯報，爭取成為國家煤炭資源稅“從價計征”試點省區。

（二）以資源稅為核心制定綜合配套的資源開發產業政策體系

新資源稅政策的“從價計征”方式能夠真實地反映礦產資源的市場價值，且征收標準和幅度提高后，進一步增加了政策調控的彈性。我區應充分利用這一新的政策工具，研究配套的政策措施，建立起一整套調控資源產業發展的政策體系，如不同品類品級資源的具體執行標準和優惠制度、資源稅費的合一制度、資源稅收的使用范圍及重點等，并結合有效的礦權配置制度，更好地調控資源開發產業的運行和發展，達到引導要素流動，促進產業升級，調節利益分配等多重政策目標。

（三）采取有效制度約束開發企業稅負轉嫁

在目前我國資源價格形成機制受制于多重因素的情況下，最擔心的結果就是資源稅改革導致的成本上漲最終轉嫁到民眾的頭上。如石油資源稅上調后導致油價進一步提高，煤炭資源稅提高后導致電力價格上漲等。如果資源稅改革最終成為一個利益博弈和成本轉嫁的制度游戲，則既保護不了資源，又承擔不了轉變經濟發展方式的重大使命，就失去了改革的積極意義。因此，推動資源稅改革，必須有系統和整體的制度設計，通過建立一套抑制改革成本轉嫁和合理使用資源稅的制度框架，使改革的成本由國家、地方、企業和民眾共同承擔，盡可能限制資源開發企業轉嫁成本而最終讓民眾買單。

（四）采取有效措施控制價格上漲并補貼民生

資源稅改革推動的價格上漲也是在所難免的，尤其在目前國內通脹壓力較大的情況下，要合理評估資源稅改革對民生的影響，并出臺相應的政策措施“對沖”資源產品的漲價。如對于在生產上受影響較大的中小企業，可以考慮在增值稅、營業稅等方面出臺一些更加優惠的稅收政策，減輕企業的壓力；對于居民而言，政府應及時提高低保標準，確保低收入群體的生活必需消費。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）