牧區產業有序發展的對策

王關區

草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是全國畜牧業的重要組成部分。草原畜牧業生產方式是幾千年來形成的合理利用草原資源的生產經營方式，既包括傳統的可持續發展的精華，也可納入現代的科學技術，使其逐步實現現代化；牧區礦藏、水能、風能、太陽能等資源富集，旅游資源豐富，畜產品資源優質、且有特色，這就為牧區第二、第三產業的發展提供了一定的條件。如何以生態保護為基礎、以牧民增收為主導，有效推進牧區產業的合理有序發展，需要深入地研究、科學地實踐。

一、牧區產業發展與草原生態保護有機結合

牧區產業有序發展，就是要增強產業及其企業、產品的競爭能力，保持適度的經濟增長，積累國民財富，增進社會福利，滿足廣大牧民不斷增長的物質與文化的需求。而草原生態環境保護、建設、改善，就是為了維護人與自然和諧協調的關系，保持人們良好的生存環境。為了自然資源的恢復擴展、自然再生產永續進行，從而保障經濟再生產的自然物質基礎豐富、充裕，滿足人們對良好的自然景觀、舒適的生態環境日益增長的需求。牧區產業發展與草原生態環境保護的目的是一致的，都是為了改善人類自身的生存、發展及生產、生活條件，滿足人們的物質與精神需求特別是經濟需求與生態需求。牧區產業有序發展與草原生態環境保護最終目的的一致性，為其在實際操作中有機結合、協調推進奠定了基礎。

草原牧區產業有序發展與生態環境保護是相輔相成的，產業優化升級需要生態環境的保護建設改善，生態環境的保護建設改善也需要產業的優化升級。隨著社會的文明進步，生產力水平的不斷提高，生態環境與產業發展之間的依存度愈來愈高，相關性越來越強。區域優勢產業、特色產業的發展，要充分體現比較優勢，否則就缺乏競爭能力與發展前景；而自然資源稟賦與生態環境條件是產業形成、調整最主要的依據之一，也往往是產業及其企業、產品的比較優勢之所在。只有適宜地域生態環境的特點，充分發揮自然資源與經濟資源優勢的產業才具有較強生存力、拓展力與競爭力。若生態環境好，自然資源佳，產業經濟發展就有雄厚的自然物質基礎與優越的生境條件，往往才可能形成合理的不斷升級的產業結構，培育出長足發展的優勢特色產業；若自然資源破壞耗損日益衰減，生態環境不斷惡化，產業的發展就會越來越缺乏自然基礎的支撐，原本有一些特色的產業也會逐步喪失其發展的比較優勢條件、甚至出現生存危機。可見，保護生態環境、建設生態環境、從而改善生態環境，是草原牧區產業有序發展的基礎與前提。草原牧區生態環境的保護、恢復、建設、改良，首先，要求產業結構的合理調整，實現自然資源永續利用或合理替代，以生態畜牧業、生態林草業、生態工業、生態旅游業、環保產業等為主體的生態產業、綠色產業體系的形成；其次，生態環境的保護與建設需要資金的投入、科技的應用，這就要求產業發展、科技進步、經濟增長，從而加速改善資金短缺、技術落后的局面，增加生態環境保護建設的資金投入、技術輸入；再次 ，為了增強生態環境保護建設的經濟激勵、調動人們參與的積極性等，生態環境建設保護也應視其類型的不同逐步實現產業化或準產業化及市場化或準市場化、民營化等，這樣生態環境的建設保護可作為一系列產業或行業，直接參與產業發展及調整，成為優化的產業結構中的重要組成部分。

中國是世界第二草原大國，擁有約４億公頃天然草原，占國土總面積的41%左右；草原是我國面積最大的陸地生態系統，草原又是主要江河的發源地和水源涵養區，草原具有非常之大的生態功能，是我國主要的生態屏障，其生態地位十分重要。但是，由于盲目開墾、載超過牧等原因，使得草原嚴重退化沙化，其生態防護功能和經濟產出功能不斷下降，本來是國家重要的生態屏障區卻逐漸演變成沙塵暴等生態災害的源。特別是我國北方草原生態系統已出現惡性循環、逆行演替的態勢。我國草原退化面積以每年近2000萬畝的速度擴展，草原退化率已上升到57%左右；內蒙古草原退化率由20世紀60年代的18%增加到80年代的39%，21世紀初期已達到74%左右。近年來，國家相繼實施了京津風沙源治理工程、退牧還草工程等，拉開了草原生態保護建設的大幕，使得少數地域的草原生態環境有所改觀，然而草原生態總體惡化的勢頭還沒有得到遏制。草原資源恢復、生態改善是百年大計，必須長期堅持、不懈努力?？梢姡菰Y源的恢復、環境的保護、生態的建設，是草原牧區一切工作的中心內容，是促進牧區又好又快發展的根本和切入點。只有實現草原生態良性循環，才能為草原畜牧業等牧區產業的可持續發展奠定堅實的基礎，也才能滿足建設生態文明的迫切需要。因此，《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》中明確指出：在新的歷史條件下，牧區發展必須樹立生產生態有機結合、生態優先的基本方針，走出一條經濟社會又好又快發展新路子。

堅持生態優先的基本方針，草原牧區就應該選擇并實施生態經濟全面、協調、可持續的發展戰略。要樹立生態優先的理念，堅持生態優先、協調發展的原則，加強草原生態文明建設。以恢復草原植被、改善生態環境、完備基礎設施和傳承草原文化為基礎，致力于制度創新與技術創新，推進經濟發展方式和產業生產方式的轉變，調整優化經濟結構、產業結構、產品結構和社會結構等，走經濟、生態、社會、文化協調持續、高效快速發展的路子，逐步實現草原生態經濟社會系統結構合理、機制完善、功能高效、良性循環、進展演替。

堅持生態優先的基本方針，草原牧區就要把草原生態保護建設作為牧區又好又快發展的基礎和切入點，加大草原生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制。要逐步實現草畜平衡，徹底遏制草原生態持續惡化的勢頭，有效推進草原生態惡性循環向良性循環的轉變。要努力做好基本草原劃定和草原功能區劃工作，把保護基本草原和保護耕地放在同等重要的位置。要堅持重點突破與面上治理相結合、工程措施與自然修復相結合的原則，全面展開草原生態保護建設。要進一步加大退牧還草工程的實施力度，完善建設內容、合理實施辦法。要繼續擴大京津風沙源治理工程的投入規模，提高投資的生態經濟效益。要新建科爾沁退化草地治理、伊犁河谷草地保護等重點草原生態工程，有效恢復其涵養水源、保持水土等的生態功能。要啟動草原自然保護區建設工程，重點保護具有代表性的草原類型、草原珍稀瀕危野生動植物等。

國家經濟社會發展規劃將草原牧區的一部分列為限制開發區，如呼倫貝爾草原沙漠化防治區、科爾沁沙漠化防治區、渾善達克沙漠化防治區、毛烏素沙漠化防治區等，以維護草原牧區的生態環境，恢復、放大草原生態系統的生態效益，建設國家的綠色生態屏障。根據《中華人民共和國民族區域自治法》第66條的規定，民族自治地方為國家生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。因此，要進一步貫徹落實好草原生態保護補助獎勵的政策、措施，堅持保護草原生態和促進牧民增收相結合，對廣大牧民為草原生態保護建設支付的成本與作出的貢獻給予充分補償和獎勵；同時，還要比照森林生態效益補償制度，盡快建立草原生態效益補償制度。草原生態效益補償制度，是根據草原生態系統的各種生態服務價值、生態保護成本等，確定科學合理的補償辦法及補償標準，對草原牧民給予適當的經濟補償，從而理順草原生態功能維護者與草原生態效益享受者以及政府等相互之間的利益關系。要根據牧民為有效保護、永續利用草原資源，為恢復、維持、放大草原生態系統的生態效益所作出的貢獻，進行長期的生態補償。

二、牧區產業發展與牧民收入增長協調一致

（一）牧區第一產業持續發展

草原牧區第一產業，主要發展生態畜牧業、生態草業等，生產優質高效的綠色食品、有機食品及特色產品，同時涵養草原資源，遏制沙漠化與水土流失，改良生態環境。草原畜牧業既有一定的資源優勢，也有較大的市場需求潛力，要繼承傳統游牧業的精華，應用現代畜牧業的相關技術，不斷拓展草原生態畜牧業。實施內蒙古及周邊牧區草原畜牧業提質增效示范工程，大力發展草原生態家庭牧場，有效完善草牧場流轉機制，支持牧民專業合作組織建設，促進草原畜牧業規模化經營和向質量效益型的轉變。注重草原的維護、恢復和永續利用，加強草牧場基本建設，穩步推進良種工程，建立完備的優良畜種和草種選育與推廣體系，提高牲畜的個體品質，增加牛羊肉、羊絨、牛奶等特色、優質畜產品的產量。發展無公害畜產品、綠色畜產品和有機畜產品，加大畜產品地理標志認定，積極注冊商標，打造草原品牌，加大對草原畜產品知名品牌的宣傳力度，提升草原畜產品的影響面和知名度，實現優質優價。草原畜牧業主要是放牧畜牧業，放牧畜牧業的現代化主要是輕度利用草原、適當規模經營、科學劃區輪牧、加快牲畜改良、完善防疫體系，優化畜群、畜種結構，還要建設和完善棚圈、飲水等飼養設施、設備。要形成以牧戶為基礎、以嘎查（村）、蘇木（鄉）、旗（縣）為補充的飼草飼料儲備網絡，實行政府飼草料儲備制度，切實提高防災減災能力。草原牧區少數地表水資源豐富、土壤條件優越的地域，才可以發展節水高效灌溉飼草料基地，進行舍飼、半舍飼，發展集約型畜牧業。

隨著工業化、城鎮化步伐的加快，草原牧區的基礎產業——草原畜牧業必然要受到沖擊。而草原畜牧業是草原牧民的生產與生活的主要依托，是草原文化的主要載體。當前牧區發展已經站在新的歷史起點上，然而牧民生活水平的提高普遍滯后于農民，牧區仍然是我國全面建設小康社會的難點。2010年，全國牧區牧民人均純收入4493元，比全國農民人均收入低1426元。內蒙古的牧民人均純收入比全國牧民人均純收入的水平要高一些，但是，牧民人均純收入的增長速度相對較慢，牧民收入來源單一，增收的難度也更大?！笆濉睍r期，內蒙古牧民人均純收入年均增長5.3%，比農民收入增幅低3.2個百分點；“十一五”前3年，內蒙古牧民人均純收入年均增速比同期農民收入增速低4個百分點。2009年，內蒙古農民人均純收入中工資性收入占19.47%、家庭經營性收入占64.59%、轉移與財產收入占15.94%；牧民人均純收入中工資性收入占12.09%，家庭經營性收入占75.28%，轉移與財產收入占12.63%，牧民工資性收入比重較農民低7.38個百分點，轉移與財產收入比重較農民低3.31個百分點，而牧民家庭經營性收入比重較農民高10.69個百分點。說明牧民的收入主要來自家庭經營、來自草原畜牧業。草原畜牧業的持續發展，對廣大牧民的穩定增收意義重大。

根據《中華人民共和國民族區域自治法》第63條規定，國家要扶持民族自治地方改善牧業、農業、林業等生產條件。因此，草原畜牧業必須受到扶持與保護，除加大草原畜牧業基本建設的支持力度外，還要盡快建立草原畜牧業的直接補貼制度和草原畜產品的優質優價制度。要建立牧民養畜的直接補貼制度，比照農民種糧的直接補貼制度，根據牧戶承包經營的草場面積和飼養牲畜的情況等，由政府財政每年給予直接的補貼。要建立生態草業發展制度，牧區應該發展一批生態草業戶，以維護、培育所承包的草場為主業，政府或基金會根據維護草場的面積、草的生長情況等給予一定的補償費，從而使保護草原、恢復植被成為牧民的自覺行動。要進一部完善禁牧休牧輪牧制度，研究、制定一套生態、技術、經濟標準，對于什么樣的草場需要長期禁牧或階段性禁牧，什么樣的草場需要休牧進行界定，對于草原的保護恢復情況、生態效用大小進行評估，對于草原生態環境治理辦法、草原資源的利用方式進行評價等；生存環境非常惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的草原才應該實行禁牧封育，不要盲目擴大禁牧草原的面積，切實保障牧民承包草場、放牧經營的權益；要建立休牧補貼制度，根據牧戶休牧的時間與規模，分年度給予充足的飼草料或現金補償；也要對于禁牧、休牧的模范戶給予獎勵。

（二）牧區第二產業有序發展

草原牧區第二產業，要在發展生態工業和環保產業的總體框架下，著力提高畜產品加工業、電力工業、煤炭工業等的綜合素質與競爭能力，增加優質高效的符合環境標準產品、綠色加工食品等的有效供給量，最大限度地減少工業“三廢”的排放量，逐步推進清潔生產、循環經濟、低碳經濟。畜產品加工業是牧區的支柱產業之一，也是其基礎產業草原畜牧業實現產業化的“龍頭”，要大力發展以綠色食品、特色優質產品為主體的畜產品加工業。一方面要走內涵式擴大再生產的路子，提高畜產品加工業及其企業的整體素質、科技含量和現代化水平，實現由傳統畜產品加工業到現代畜產品加工業的產業升級；另一方面，要合理有效地利用牧區的優勢畜產品資源，生產特色化的綠色產品、環標產品、優質產品、適銷對路的產品，提高產品、企業、產業的競爭能力，發展特色產業、特色經濟。還要在有條件的地方加快建立牧區大型飼草料加工廠，提高飼草料加工能力和優質牧草、農區秸稈的利用率。繼續扶持少數民族特需商品和民族手工藝品生產企業發展，扶持民族醫藥產業發展。

有序發展牧區生態型的能源工業。牧區的能源工業主要包括電力工業、煤炭工業等。而傳統的煤炭、電力工業一般為高污染的產業，對牧區生態環境的維護與改良提出了嚴峻的挑戰。因此，要大幅度提高廢氣、廢水、廢渣的治理水平，實現達標排放；同時不斷改善工藝設備，推進清潔生產，發展少污染、甚至無污染的生態能源工業。特別要在真正保護草原生態環境的前提下，有序開發礦產資源，整頓開發秩序，提高準入門檻，實行生態型、集約化、小數量（企業數量少，開采的總體規模較?。┑臐u次開發，并把相當一部分牧區礦產資源作為國家的長期儲備資源。草原牧區風力、太陽輻射等的資源非常豐富，風能、太陽能是取之不盡、用之不竭的綠色能源、清潔能源，而廣大牧區人口居住相對分散，建設網電成本很高，發展單家獨戶的風力發電、光伏發電等，對牧區現代化的實現非常重要；同時，草原牧區風能、太陽能大規模地開發利用，轉化成電能等有效輸往其它地區，可以有效增加我國能源結構中清潔能源的比重，滿足經濟、生態可持續發展的需求。

草原牧區屬于少、邊、窮地區，牧民是弱勢群體。在市場經濟發展與工業化和城市化進程中，國家必須不斷增強對草原牧區的支持力度、投資力度。根據《中華人民共和國民族區域自治法》第32條等對于民族區域自治地方，國家實行財政轉移支付制度；通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付等，不斷增加對民族自治地方的資金投入，支持其加快經濟社會發展的步伐，逐步縮小與發達地區的差距，與全國人民一起平等地享受改革與發展的成果。隨著工業化進程的加快，草原牧區的資源特別是礦產資源不可避免地要加大開發的力度。根據《中華人民共和國民族區域自治法》第65條的規定，國家在民族自治地方開發資源進行建設的時候，要照顧民族自治地方的利益，照顧當地少數民族的生產和生活，特別要對輸出自然資源的民族自治地方及其少數民族給予一定的補償。要盡快建立草原牧區礦產資源開發的補償制度，既要對地方補償，也要對當地牧民進行補償。根據有關專家的研究，草原露天煤礦開采的生態補償費為每噸煤70元左右。

適當鼓勵勞務輸出，穩妥推進草原牧區剩余勞動力向非牧產業轉移，是優化收入結構、促進牧民增收的途徑之一。按照《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》的要求，落實職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、牧區未繼續升學的應屆初高中畢業生參加勞動預備制培訓補貼等政策，對轉移就業牧民提供免費就業信息和職業介紹等服務。要讓牧民在新設立的毒草治理、圍欄管護、減畜監督、防火、鼠蟲害測報等草原管護公益崗位上就業，還應該要求牧區企業積極吸納牧民就業，對于礦產資源開發企業等要具體規定吸納當地牧民工就業的人數。

（三）牧區第三產業加速發展

草原牧區的第三產業總體發展滯后，社會發育程度低下，制約著其第二產業及第一產業的發展。要按照《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》的要求，堅持以人為本、改善民生的基本原則，有效增加牧民收入，大力開展草原牧區的基礎設施建設，有效改善牧民群眾的生產生活條件，加快推進基本公共服務均等化，不斷提高其物質文化生活水平。要在交通、信息、科技、教育、文化、金融等全面協調發展的基礎上，大力拓展草原文化產業、草原旅游業、蒙文信息產業等特色優勢產業。遼闊的草原牧區有豐富的旅游資源，草原景點以及游牧生產方式與牧民生活習俗，景觀獨特、別具一格，回歸自然、清新舒適，對國內外游客有很強的吸收力。發展具有豐富草原文化內涵的草原生態旅游業，有利于轉移草原牧區剩余勞動力，緩減人口、牲畜對牧草資源的直接壓力，使草原得以休養生息；也有利于牧區產業結構的合理化，并擴展牧民的收入來源；還有利于草原文化的傳承與發展。

（作者單位：內蒙古社會科學院牧區發展研究所）