基于中心地理論視角下鄉鎮合并合理性及趨勢分析

李邁 梁榮

一、問題提出及研究意義

鄉鎮是中國基層行政建制單位。鄉制始于周代，萌芽于春秋戰國之際，定型于秦漢時期。在此后的2000多年里，鄉建制的發展經歷了多次變化。鎮作為一種人類生活聚居形式古已有之，但作為行政建制單位則始于北魏在軍事要地設置軍鎮，到清朝末年現代鎮制開始形成。

1939年國民政府公布《縣各級組織綱要》，正式確立鄉、鎮為縣以下的基礎行政區域單位。建國以來，伴隨著中國社會主義國家政權建設的穩固和不斷完善，鄉鎮政府的職能設置進行了多次改革，使其地位和作用不斷鞏固和轉變。

鄉鎮合并，主要是依據1998年中共十五屆三中全會在《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》的文件精神，對貫徹落實文件精神當中提出的鄉鎮改革的一種模式，它強調鄉鎮政府要切實轉變職能，精簡機構，裁判冗員。2000年國家民政部等七部門提出《關于鄉鎮區劃調整工作的指導意見》，對完善鄉鎮合并工作進行了統一安排。2009年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》，明確在2012年前完成全國的鄉鎮機構改革，標志著中國鄉鎮機構改革在經歷了建國初期、人民公社化、文化大革命時期和改革開放恢復發展時期的改革以后，進入了后農業稅時代統籌城鄉發展的新時期。

近幾十年來，中國進行了大規模的鄉鎮合并，鄉鎮總量從20世紀90年代的5萬多個減少到2009年底34170個（其中包括鎮19322個，鄉14848個）。鄉鎮未來發展趨勢是：鄉鎮總量不斷減少；鄉鎮的比例變化，鄉不斷減少，鎮不斷增加；鎮的規模不斷擴大；鄉鎮建制仍將延續。撤鄉并鎮從根本上說是因為在市場經濟條件下，要求資源能夠不受行政的束縛而自由流動，從而達到優化配置的效果，然而由于傳統的體制束縛，資源很難超越行政界限，從而只能采取行政區調整的辦法來實現。因此，從經濟發展的角度來看，行政區劃調整實際上是對市場經濟發展變化的一種適應性調整。在目前，這種調整在一定程度上開拓了資源利用的空間，提高了利用效率。

撤鄉并鎮長期來看有以下有利之處：第一，有利于政府集中財力、物力集中建設，避免重復建設。第二，鎮域人口規模增加，為中心小城鎮規模的擴大提供了條件，部分地拆除人口遷移因行政區劃而造成的約束。第三，促進企業和個人向中心鎮集中，進一步強化了中心鎮的中心作用。第四，區劃調整和中心鎮的重新選擇使布局更加合理。

二、區域發展及其中心地理論

中心地理論（central place theory）也稱為城市區位理論，它是由德國地理學家W·克里斯塔勒（W·Christaller）所創立的，他在1933年發表了《德國南部的中心地》一書，系統地闡述了中心地的數量、規模和分布模式，建立起了中心地理論，它是關于城市區位的一種標準化理論，是探索城市體系內城市等級規模結構和地域空間結構規律的一種具有代表性的學說。它喚起了世界各國地理學者以及有關經濟學者對城市體系研究的關注，開展了大量的實驗性研究，不斷檢驗、修正和發展了中心地理論，推動城市體系研究從靜態向動態轉變，從結構研究向機制研究轉變，進而向優化調控研究轉變。

1940年，德國經濟學家廖士（A·Losch）在《區位經濟學》中，利用數學推導和經濟學理論與克里斯塔勒完全相同的區位模型。20世紀50年代克氏理論被用于解釋城鎮聚落的分布，城市零售商業區位等方面的問題，許多城市體系的方法論如齊夫（G·Zipf）和貝里(B·Berry)的城市等級——規模原則，柏克曼（M·Beckmann）的城市等級序列等都起源于中心地理論。之后，中心地理論還被用于城市和區域規劃，比如荷蘭須德海圍海造陸后，以中心地模式把4.8萬公頃的土地改造成為荷蘭中心的圩田等。

我國開展城市體系研究主要從80年代開始，起步雖晚但發展較快，一方面注重理論研究和實踐相結合，開展中心地理論的實驗性研究，為區域城市體系發展規劃和城市商業網點布局提供依據；另一方面，注重城市體系與區域發展相結合，探討城市體系形成的內在機制，以及與區域經濟的相互關系，為開展經濟區劃和區域開發規劃提供服務。

（一）中心地理論核心概念

中心地（central place）：向居住在他周圍地域（尤其指農村地域）的居民提供各種貨物和服務的地方。中心地職能（central place function）：在中心地內稱產的貨物與提供的服務。中心性（centrality）：也稱中心度，一個地點對圍繞它周圍地區的相對意義的總和，即中心地所引起的中心職能作用的大小。服務范圍：中心地提供的每一種貨物和服務都有可變的服務范圍，上限是中心地的最大腹地，即消費者愿意去一個中心地得到貨物或服務的最遠距離，若超過這一距離，消費者將去另外一個較近的中心地；下限是中心地存在所必需的最小腹地，即保持一項中心地址能經營所必需的腹地的最短距離。門檻（threshold）：一個中心地為維持經營活動所必須服務的人口數和范圍。

（二）克里斯塔勒的等級體系

1.假設前提

在一個大平原上均勻分布著生產所需要的粗原料，每個點均有接受一個中心地的同等機會，一點與其他任何一點的相對通達性只于距離成正比，而不管方向如何，均有一個統一的交通面。生產者和消費者都屬于經濟行為合理的人，即：

（1）對同一產品而言，所有廠商的生產成本都是相同的。

（2）所有消費者對各種產品的需求函數是相同的。

（3）只要有正利潤存在，就會吸引新的廠商進入，最終的均衡使得所有廠商都取得零利潤。

（4）只要這些居民的需求是有價格彈性的，那么距廠家越遠的居民，需求就越少。

（5）以廠商為中心的市場半徑越大，到該廠商處購買商品的消費者就越多。

一定等級體系的中心地，不僅提供相應級別的貨物服務，還提供所有低于那一級的貨物和服務，但不是所有門檻范圍的貨物或服務都可以導致級別不同的貨物或服務點的出現，形成的實際范圍往往介乎于門檻范圍與最大銷售范圍之間。克里斯塔勒認為正六邊形市場區是最理想的，因為它在空間上具有彌合性，即不會出現中心地服務不到的地方；正六邊形是相同半徑圓內接正多邊形的面積最大者。

2.克里斯塔勒的三個系統

（1）K=3系統，也稱市場經濟原則。克氏認為在純粹的市場力量下，低一級中心地應位于高一級的三個中心地所形成的等邊三角形中央，從而最有利于低一級中心地與高一級中心地展開競爭，高一級中心的市場區是低一級市場區面積的3倍。

在這種中心體系中，市場區系列為1，3，9，27，81，243……

中心地數量的等級序列為1，2，6，18，54，162……

（2）K=4系統，也稱為交通最優原則。克氏認為早期建立的道路系統對聚落的形成有深刻影響，這導致第一級中心地不是以初始的、隨機的分布在理想化地表，而是沿交通分布。因此，次一級中心地應位于連接兩個高一級中心地的道路干線上的中點位置，則較高級的中心地包含一個次一級中心地的完整市場區和6個次一級中心地的市場區的一半。

在這種中心體系中，市場區系列為1，4，16，64，256……

中心地數量的等級序列為1，3，12，48，192…

（3）K=7系統，也稱為行政最優原則。克氏認為，根據行政原則形成的中心地系統中，六邊形的規模被擴大，以便于是周圍六個次級中心地完全處于高級中心地的管轄之下，每7個低級中心地有一個高級中心地，任何等級中心地數目為較高等級的7倍。

在這種中心體系中，市場區系列為1，7，49，343，2401……

中心地數量的等級序列為1，6，42，294，2058……

以上三個原則共同導致了城市等級體系（urban hierachy）的形成，但這三個原則在一個國家或地區很少孤立的發生作用，他們是相互交叉和混合的。克氏認為，在經濟發達交通方便的區域，市場經濟原則最占優勢；在山間盆地地區及其自給自足和偏僻的地區，行政管理更為重要；年輕的國家和新開發地區，交通線對移民來講是“先鋒性”的工作，交通原則占優勢。克氏認為在這三種原則共同作用下，一個國家或地區應當形成如下的城市等級體系：A級城市1個，B級城市2個，C級城市6--12個，D級城市42--54個，E級城市118個(162—192的2／3)……

三、和林格爾縣鄉鎮合并情況分析

（一）研究區概況

和林格爾縣地處位于呼和浩特市南部，土默川平原東南邊緣，面積3401平方千米，有蒙古族、漢族、回族、苗族、滿族等民族。以下為各年份和林格爾縣各產業人數統計表。

表12000-2008年和林格爾縣各產業人數及所占百分比產業（單位：人）

資料來源：《呼和浩特市統計年鑒》（2001-2009）。

從表中可以看到，和林格爾縣從業人員中第一產業人數比重最高，但近幾年從事農業的比重正在逐年降低，這說明和林格爾縣的農村經濟占優勢，屬于單純的農業區，它所形成的聚落是歷史上長期發展的結果，較少受到現代大工業和交通的突發性影響，比較符合克里斯塔勒的中心地理論的前提條件。

（二）研究區鄉鎮合并情況分析

由于基層中心地的服務功能發生了變化，隨著綜合發展水平的提高，部分基層服務功能下放到基層聚落而失去了中心功能的價值；同時， 基層服務中心服務功能出現重構，并在重構中檔次有所抬升，從而導致空間結構發生變化， 突出地反映為吸引范圍擴大， 由原來的C1-7的結構形態轉變為C1-3的結構形態(如下圖) ，這正是和林格爾縣的鄉鎮合并的原理。

鄉鎮合并的原則主要有以下方面：

①就近合并原則。

②大鄉鎮合并小鄉鎮，強鄉鎮合并若鄉鎮，區位優勢強的鄉鎮合并區位條件差的鄉鎮。

③規模適度原則。

④人文習慣相近原則。

以下我們以2000年、2002年和2007年3年鄉鎮數量等情況分析和林格爾縣鄉鎮合并的變化趨勢。

1.2000年和林格爾縣的鄉鎮人口規模和學校數量及其各鄉鎮分布情況

從各個鄉鎮的人口規模數據中可以得到城關鎮即和林格爾縣縣政府所在地所吸引的人口數最多，故在和林格爾縣為一級中心地，其他16個鄉鎮為二級中心地。但在其他這16個鄉中勝利營、燈籠素、新紅、新豐的人口規模較少，吸引范圍較小，故在2002年的鄉鎮合并中，經這4個鄉鎮按照就近原則合并到其他鄉鎮中。其中勝利營鄉撤鄉合并到城關鎮，燈籠素鄉撤鄉合并到公喇嘛鄉，新紅鄉撤鄉合并到大紅城鄉，新豐鄉撤鄉合并到新店子鄉。

2.2002年和林格爾縣的鄉鎮人口規模和學校數量及其各鄉鎮分布情況

從各個鄉鎮人口規模來看三道營和樊家夭吸引的范圍較小，在2007年城鄉合并中按照就近原則合并，樊家夭合并到城關鎮，三道營合入大紅城鄉。盛樂鎮由于位于209國道上，交通位置重要，并且內蒙古師范大學盛樂校區2004年在此建成，它的服務范圍較大，中心吸引力較強，地理位置十分優越，公喇嘛和西溝門的人口規模也較大，并且都處于省道上，但中心地的吸引力弱于盛樂鎮，在鄉鎮合并中處于劣勢，故在2007年的鄉鎮合并中西溝門和公喇嘛都合入盛樂鎮。巧什營、董家營和舍必崖3個鄉在合并中，為了方便行政管理，將巧什營和董家營合并入舍必崖鄉。

3.2007年和林格爾縣的鄉鎮分布情況及其各鄉鎮人口規模

自2007年至今和林格爾縣鄉鎮數量為3鎮4鄉。其中，城關鎮是縣政府所在地為一級中心地，其余6個為二級中心地。

四、和林格爾縣鄉鎮合并的意義和趨勢分析

根據對和林格爾縣的國民生產總值的統計分析，我們可以得到以下表格：

表21995-2009年和林格爾縣國民生產總值及比上年增長的幅度

(單位：元)

資料來源：《呼和浩特市統計年鑒》（1996-2010）

1995年—2009年和林格爾縣國民生產總值 (單位：元)

從1995年—2009年的和林格爾縣的國民生產總值的情況，我們可以看出2002年是該縣經濟發展的一個轉折點，2002年鄉鎮合并以前經濟增長緩慢，2002年后經濟保持快速增長趨勢。2006年之后經濟增長較慢，在2007年的又一次鄉鎮合并后，和林格爾縣的經濟增長又保持了較快的增長勢頭。

從區域經濟統籌發展角度來看，合理的調整鎮域層次的行政區劃，確定合適的發展規模，增強建制鎮的集聚功能，有利于整個區域的經濟和社會的協調發展。在某些經濟水平欠發達的鄉鎮，一方面由于綜合效益差，集聚和輻射作用不強，缺乏帶動整個區域發展的中心;另一方面由于基礎設施建設水平較低，資源浪費嚴重，不能形成足以帶動周邊發展的集聚中心。同時，鄉鎮合并也加快了小城鎮建設的步伐，有利于提高農村城市化進程。撤鄉并鎮有利于鄉鎮合并有利于土地等資源的統一規劃和調配, 提高土地資源利用效率，從而形成合理高效的組合，創造出更大的規模效益，產生新的經濟增長點，為農村經濟向規模化、集約化、市場化、專業化發展奠定了基礎。撤部分鄉鎮合并，形成合理的發展規模，將有利于各種生產要素的集聚，更好地整合資源、突出重點，走集約發展之路。

隨著現代經濟的發展,人為干預愈來愈強, 若忽視客觀的地域經濟規律進行規劃和建設, 必然會造成經濟上的長期損失。和林格爾縣鄉鎮合并以后的發展趨勢應建立在克里斯泰勒的3個系統共同作用下形成的一級中心地1個，二級中心地2個，三級中心地6—12個的模式上，盡量減少低水平的鄉鎮的基礎設施重復建設，促進縣域經濟的發展。

鄉鎮合并，整合資源，重新構建區域財富集聚的平臺是本世紀初鄉鎮合并的重要目的。

被保留鄉鎮的發展空間擴大，擁有更大的戰略發展資源和規劃空間，而被撤并的鄉鎮失去原有的行政核心地位，成為其他鄉鎮的邊緣空間，在以后工作中應加強如原鄉政府所在地的土地的盤活問題，原有鎮區的各項政治經濟活動的活力問題等的發展與規劃。

（作者單位：1.內蒙古師范大學；2.內蒙古大學）