我國地方政府性債務問題分析

張晶 劉莉 張娟 晉穎 梁斯

2011年5月16日，根據當時美國政府公布的數字，美國的國債規模已經觸及到了國會所允許的14.29萬億美元上限。面對這種情況，美國財長蓋特納表示，到8月2日之前，美國政府必須提高債務上限或削減開支，否則政府就會開始出現債務違約。這樣的情況一旦出現，國際金融市場必將陷入混亂不堪的局面，而世界經濟的發展也會受到重創。此時，希臘債務危機的影響仍持續蔓延，而作為世界頭號經濟大國的美國也出現問題，由此引發了國際社會對于債務問題的高度關注。盡管在8月2日，美國政府提高了債務上限，但是美國國債還是遭到了降級，由原來的AAA+變為了AA+，由此引發了國際金融市場的大震動。在這之后，歐債危機更是愈演愈烈，許多西歐國家都陷入了前所未有的困境。一時間，世界經濟的發展似乎迷失了原有的方向，各個國家發展的前景變得更加迷茫。我國在世界經濟發展緩慢的情況下依然增速不減，保持著良好的發展勢頭。但債務問題并不是發達國家所獨有，從我國內部深層次的角度看，我國所面臨的債務問題似乎更加嚴重。

一、我國地方政府性債務現狀

根據中華人民共和國審計署審計結果公告（2011年第35號），截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。

地方政府性債務余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息22827.07億元，占21.30%。

在同一時間，國際評級機構穆迪表示，國家審計署關于銀行對地方政府貸款規模的數據可能少報了3.5萬億元，并且實際的不良貸款的規模可能遠大于預期。而央行則表示，地方平臺貸款融資的規模約為14.4萬億。此外，銀監會公布的數字則為9.1萬億。四個部門公布的數字有著較大出入，不考慮這些數字的真實與否，四個部門的報告也傳遞出十分明確的信息，我國地方債務的規模已過于龐大。有些專家解釋稱，可能是因為統計口徑不同，以致出現誤差，這是一個很重要的因素。但是，從數字上來看，最直接的體現是，危機已經出現，并且有可能進一步蔓延。

北京市在進入2011年之后開始大規模的還本付息，每月需要償還的本息總額在一百億元以上。其在2011年5月份公布的數據顯示，從1月份到5月份的土地出讓總收入約為250億元左右，已不能滿足還款需要。此外，由于國內面臨著較大的通脹壓力，央行在2011年連續幾次上調利率，這直接加大了地方政府的還款成本，使其違約的風險變得更大。

我國目前面臨的地方政府性債務問題已經十分嚴峻，必須采取措施加以控制和解決，否則，一旦危機爆發，我國的經濟發展會遭受到嚴重的傷害，社會也會因此動蕩不安，和諧穩定更是難以保證。因此，我們必須深挖地方政府性債務形成的原因，進一步采取措施，以保證我國經濟健康有序發展。

二、我國巨額地方政府性債務的形成原因

我國地方政府性債務問題由來已久。通過詳細論證分析，將其產生原因歸結為以下幾個方面：

（一）我國沒有合理的預算制度

所謂預算制度，即預算管理體制，是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關系的基本制度。預算管理體制的核心，是各級預算主體的獨立自主程度以及集權和分權的關系問題。預算體制是國家預算編制、執行、決算以及實施預算監督的制度依據和法律依據，是財政管理體制的主導環節。一些西方國家，如美國，有著完善的預算制度，各個州乃至中央的每一筆開支都要列入預算，對于資金的數量、用途等等方面都有嚴格的規定，所以，地方資金的規模以及用途就有了明確的限制和要求；投放之后還要詳細的登記在冊，這樣就確保日后一旦出現問題，就有詳細的賬目可以查證。但在我國，并沒有如此完善的制度，舉債之后的用途、數量沒有明確的規定，地方政府在拿到款項之后，大都拼命進行建設。由于沒有成熟的預算制度的存在，這就使得相關部門在統計債務款項的時候出現了偏差，而且也不會清楚記錄下資金的具體用途。根據審計署公布的報告顯示，大約80%的資金都投到了無收益的公益性項目以及在未來很長時間才會有收益的基礎設施項目上，許多花銷更是毫無目的性可言。在進行建設之前，也沒有列出相應的建設項目，或者是對項目的收益性、風險性等方面進行詳細的評估，而是盲目亂拆亂建。此外，各級政府貪污腐敗，肆意揮霍現象比較嚴重。在沒有完善財政預算制度約束的情況下，這樣的情況會愈演愈烈，這也是地方性政府債務問題進一步擴大化的根本原因所在。

（二）各級政府融資平臺數量過多，缺乏管理

我國的《預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。此外《擔保法》也明確規定，嚴禁地方政府從事商業擔保活動。那么，如此龐大的債務資金又源自何方？

據資料記載，從上世紀80年代開始，各個地方政府就成立了所謂的“地方融資平臺公司”，通過政府不直接參與的方式進行融資。發展到現在，我國地方融資平臺公司的數量伴隨著經濟的強勢發展更是逐年攀升，其數量之多令人難以想象。通過這些融資平臺公司，地方政府可以獲得大筆的款項，然后將這些款項根據自身需要投入建設當中，而地方政府也因此承擔了許多巨額債務的清償責任。雖然地方融資平臺公司已運行并發展了幾十年，但這些公司的盈利能力及管理模式仍顯稚嫩。由于缺乏有效的投資環境和營運模式，大量的資金都投放到了基礎設施建設上。而這些項目回收期漫長，等到其發揮經濟效益的時候，地方政府債務早已到期。此外，投入巨量資金的許多公益性項目更是沒有收益的，此類債務該怎樣償還？一旦政府換屆，這樣的債務負擔將留給下屆政府以及當地的居民，這對于地方經濟的發展十分不利。

（三）地方債務資金獲得和使用不規范

地方政府在獲得資金之后，由于事先未能充分有效地對資金使用做出規劃，且國內也沒有較好的投資渠道，使得大部分資金未能得到有效利用，造成極大的浪費。當前我國利率水平處在相對高位，由此也會產生較大的利息成本。此外，在地方融資平臺取得資金之后，許多單位通過各種手段得到款項，而后將這些資金投入到其自身需要的項目上，這其中的許多項目都違反了國家相應的政策法規，地方政府也未能采取措施對其進行監督約束，這樣就難以保證在未來會有充足的現金流收入。一旦這些投入的資金不能夠得到有效的償還，充當擔保角色的地方政府就直接擔負起償還的責任，這就直接將地方債務的危機擴大化。

（四）監管機制欠缺

隨著地方融資平臺的出現，政府融資手段更趨多元化，但針對融資平臺卻缺乏有效的監管。國家沒有明確其具體的監管機構，也無從談起融資平臺公司運作的透明度。此外，由于缺乏專業的監管和評估機構對相應的建設項目進行過程監督和事前評估，使得項目的盈利性以及運行過程的安全性沒有充分的保證，這對于資金使用的安全性是很大的考驗，也對地方政府性債務問題進一步擴大化起到了推動作用。

三、應對地方政府性債務問題的具體措施

在目前看來，我國地方政府性債務問題已經十分突出，必須加以控制和解決，以保證我國經濟平穩快速發展。

（一）完善預算制度

關于預算制度的完善與選擇，一直存在爭論與探討，對于“預算”這個概念的模糊，使我們在這方面的經驗也有所欠缺，因此，我們可以參照世界其他發達國家，例如美國，來建立完善我們的預算制度。在美國，上到中央政府，下到各個州政府，每一筆款項都要經過嚴格的審查，針對其用途、目的以及相應的收益都要做出充分的評估和考量，并且要向納稅人公開。我們要積極學習和借鑒美國在這方面的經驗，以國國情為背景，進一步建立和完善我國的預算制度。首先，政府的舉債規模要有所限制，地方政府在資金運用的問題上要更加透明公開；其次，每一筆款項都要經過相應的審核和批準，讓民眾都能清楚地知道地方政府使用資金的規模以及資金的使用去向；最后，對項目的可行性以及未來的收益性要進行詳細的評估，確保未來能有相應的現金流收益。

（二）加大對地方融資平臺的管制

融資平臺在我國并不是一個新興事物，但是在其存在的這些年來，并沒有明確的法律法規及監管機構對其進行監控，因此，我們需要加大對地方融資平臺的管制。首先，出臺法律法規確定針對融資平臺公司的監管機構，明確其監管職責；其次，監管措施必須嚴格有力，杜絕其盲目借款，對于地方政府試圖通過擔保獲得款項的行為要嚴格控制；最后，不能將政治問題商業化，政府在地方建設中發揮的作用應更加明確，在舉債規模上要適度，不能變相利用融資平臺籌措的資金建設過多無收益的項目。總之，我國對于這些地方融資平臺公司的運行過程一定要通過立法來加以限制和監督，改變過去“軟約束”的方式。

（三）地方政府對于投資項目需進行嚴格評估

地方政府應對當地的經濟結構以及相關產業進行詳盡透徹的了解，以明確投資的方向和資金的使用目的。首先，地方政府應當以國家產業政策為指導，集中資金投入到當地的產業結構升級和調整方面，發展優勢產業，帶動地方經濟的發展；其次，對于可選擇的項目要進行科學的審核和評估，對項目收益的可持續性進行專業論證，保證有足夠的收益；再次，對于現存的盲目建設現象要加以杜絕和制止，將資金投入到有保證且能夠促進經濟發展的項目上；最后，在建設過程中，要堅持科學發展的基本原則，要保護環境，杜絕污染，做到人與自然和諧相處。

（四）建立健全監督和管理機制

對于地方政府從舉債到建設的整個過程，我國應該建立一套完整的監管機制加以約束。在目前看來，我國地方債務規模巨大，因此對于地方政府的舉債規模要嚴加控制。對于資金的運用，要完整地公開操作流程，使社會大眾能夠有效地監督并約束其行為，提高運作的透明度。只有這樣，在得到有效的控制和監督之后，資金的使用及投資的去向才能得到強有力的保證，資金使用過程中暴露出的盲目性也能得到有效遏制。

（作者單位：河北金融學院）