黨內(nèi)法規(guī)法律性質(zhì)之證成

劉芳 趙月

[摘要]在理論研究中，學(xué)者對于黨內(nèi)法規(guī)的提法存在肯定說和否定說之紛爭，這涉及到理解“法”概念之視角的選擇問題，不同的學(xué)科從不同的視角和層面對“法”的概念的理解是不同的。黨建研究中的“法”是在中國共產(chǎn)黨這個特定組織內(nèi)產(chǎn)生效力的規(guī)則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領(lǐng)域。從本質(zhì)上看，“黨內(nèi)法規(guī)”屬于內(nèi)部紀(jì)律。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；法；黨紀(jì)國法

[中圖分類號]D901[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）11-0035-03

一、“黨內(nèi)法規(guī)”概念理解之紛爭

自1938年毛澤東提出黨內(nèi)法規(guī)之后，從理論研究的視角看，學(xué)界對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的提法是否合適存在紛爭，對其存在的合理性存在不同的看法。歸納起來，主要有肯定說和否定說兩種觀點(diǎn)。

（一）肯定說

黨史學(xué)界一般認(rèn)同“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并從黨內(nèi)對“黨內(nèi)法規(guī)”詞匯的提出、使用和規(guī)定的歷史過程闡述“黨內(nèi)法規(guī)”是黨內(nèi)約定俗成的固定用法。從黨史上看，1938年10月毛澤東在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會擴(kuò)大的第六次全體會議提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念后，劉少奇在這次會議上作了《黨規(guī)黨法的報告》。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中對黨內(nèi)法規(guī)制度在黨的建設(shè)中的地位、作用、意義，當(dāng)前法規(guī)制度上存在的弊端以及對其進(jìn)行改革的指導(dǎo)思想、方法、步驟等作了進(jìn)一步闡述。之后，1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》以黨的正式文件的形式首次對“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了界定，規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”“黨章是根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化。”在此之后，1992年黨的十四大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》第一次正式確認(rèn)“黨內(nèi)法規(guī)”概念，在第44條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……”。1997年十五大黨章和2002年十六大黨章對黨內(nèi)法規(guī)的提法和表述與十四大黨章相同。1993年8月21日，江澤民在中紀(jì)委二次全會上指出：“要重新學(xué)習(xí)鄧小平同志的黨內(nèi)法規(guī)思想，學(xué)習(xí)鄧小平同志關(guān)于國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法的思想”，“廉政建設(shè)，要靠教育，要靠法制。”2006年1月6日，胡錦濤在中紀(jì)委第六次全會上指出：“國有國法，黨有黨章，黨章是立黨、治黨、管黨的總章程”，并且首次提出“要加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。在黨的歷史上，從“黨內(nèi)法規(guī)”概念的提出至現(xiàn)在，這一名詞被全黨認(rèn)同，并且隨著對“黨內(nèi)法規(guī)”研究的深入，呈現(xiàn)出不斷發(fā)展和系統(tǒng)化的趨勢。

與黨內(nèi)對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的認(rèn)可、使用和發(fā)展相適應(yīng)，理論界也有一批學(xué)者對“黨內(nèi)法規(guī)”做了肯定性的研究和探討。從肯定說學(xué)者對“黨內(nèi)法規(guī)”研究的宏觀進(jìn)程看，1987年黨的十三大到1997年黨的十五大期間，葉篤初、李樂剛等人提出“黨內(nèi)法制”概念，并開創(chuàng)性地探討了其含義、特征、體系構(gòu)建等問題。十五大之后，理論界進(jìn)一步探討了黨內(nèi)法制與黨內(nèi)關(guān)系的確立和調(diào)整、黨的現(xiàn)代化與黨內(nèi)制度法規(guī)建設(shè)等問題。2002年十六大以來，理論界對黨內(nèi)法規(guī)的研究更加深入和全面，對黨內(nèi)法規(guī)涉及的基礎(chǔ)問題和具體問題均進(jìn)行了研究。

持肯定說的學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的提法是有充分依據(jù)的。從現(xiàn)有的研究看，學(xué)者不僅對“黨內(nèi)法規(guī)”概念加以界定，而且論述了“黨內(nèi)法規(guī)”概念存在的合理性。學(xué)者提出的“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法的合理性理由主要包括：第一，從國際共產(chǎn)主義運(yùn)動的歷史長河中看，馬克思主義經(jīng)典作家有過類似的提法。源于馬克思主義基本原理。[1]第二，從中國共產(chǎn)黨建設(shè)的歷程看，黨內(nèi)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用的一個約定俗成的概念。符合中國共產(chǎn)黨黨情。[2]第三，從文本形式看，黨內(nèi)法規(guī)是一個具有黨內(nèi)法定依據(jù)的概念，被黨的文件多次使用。[3]把黨的規(guī)章制度稱之為“黨內(nèi)法規(guī)”，已成為約定俗成的提法。[4]第四，我國法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)有著密切聯(lián)系。[5]第五，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有利于體現(xiàn)黨的規(guī)章制度對黨員的強(qiáng)制力和約束力。“法規(guī)”一詞總是和國家強(qiáng)制力相聯(lián)系，黨的各項(xiàng)規(guī)章制度雖不是由國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的，但它也是由專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)施行和監(jiān)督，對違規(guī)者也采用一定的強(qiáng)制手段。“黨內(nèi)法規(guī)”具備法的基本特征，而且符合語義要求。[6]第六，從法學(xué)視角看，黨內(nèi)法規(guī)是軟法的重要組成部分，具備法的基本特征。[7]

從上述學(xué)者提出的理由看，前三點(diǎn)理由都是從共產(chǎn)黨自身尋求“黨內(nèi)法規(guī)”存在的合理性，這些理由的出發(fā)點(diǎn)本身就值得商榷，學(xué)者要探討的是“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念是否合適，而上述觀點(diǎn)的回答卻等于說“共產(chǎn)黨認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)概念具有合理性”，潛在的思路是“共產(chǎn)黨認(rèn)為合適就合適”，這顯然是一種蠻橫的邏輯思維，這種回答顯然難以讓人信服。第四種觀點(diǎn)談到“黨內(nèi)法規(guī)”與“法”具有密切聯(lián)系，這本身沒有錯誤，任何社會規(guī)范，無論是成文的還是非成文的，都與成文法具有密切的關(guān)系，但是，這種密切的關(guān)系不足以證明可以將這種社會規(guī)范稱之為“法”。第五種觀點(diǎn)談到了“黨內(nèi)法規(guī)”具備“法”的特征之一——強(qiáng)制力，是剛性的約束。這闡述了將“黨內(nèi)法規(guī)”稱之為“法”的一個重要理由。第六種觀點(diǎn)從“黨內(nèi)法規(guī)”是軟法的角度論證了將“黨內(nèi)法規(guī)”稱之為“法”的理由。

（二）否定說

與肯定“黨內(nèi)法規(guī)”概念具有合理性的觀點(diǎn)相對應(yīng)，一些法律界人士認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥，學(xué)者提出的反對理由主要包括：第一，我國立法權(quán)限和程序的規(guī)定集中在《中華人民共和國立法法》中，政黨組織不擁有立法權(quán)限，“黨內(nèi)法規(guī)”的制定主體不合法。《立法法》授權(quán)立法的法規(guī)是指行政法規(guī)和地方性法規(guī)，并沒有包括“黨內(nèi)法規(guī)”。第二，從我國法理學(xué)權(quán)威教材認(rèn)定的法的概念看，法是由國家制定、認(rèn)可并由國家保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級（或人民）意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級（或人民）所期望的社會關(guān)系、社會秩序和社會發(fā)展目標(biāo)為目的的行為規(guī)范體系。[8]有學(xué)者指出法律一般具備四個特征：“（一）法是調(diào)節(jié)人們行為的規(guī)范。（二）法由國家制定或認(rèn)可。這里的國家具體體現(xiàn)為各有權(quán)的國家機(jī)關(guān)。（三）法規(guī)定人們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力。（四）法由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施”[9]可見，在法學(xué)界，對于“法”的內(nèi)涵具有特定的理解。與法學(xué)界通說對法的概念的特定理解相對比，我們發(fā)現(xiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”并不完全符合法的定義和特征，只有法的部分特征。第三，盡管“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法在黨內(nèi)由來已久，但至今并未被權(quán)威辭書所收錄。翻開《辭海》、《現(xiàn)代漢語詞典》、《新華字典》等工具書檢索，對“法規(guī)”一詞的解釋是：國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的要求人們普遍遵守的行為規(guī)則文件，是法律規(guī)范的表現(xiàn)形式。[10]第四，黨內(nèi)法規(guī)的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系。[11]

二、“黨內(nèi)法規(guī)”概念之存在合理性

從肯定說和否定說的爭議來看，爭議的焦點(diǎn)在于“黨內(nèi)法規(guī)”到底是不是“法”。從學(xué)者闡述的反對“黨內(nèi)法規(guī)”概念存在的理由來看，主要是從法理學(xué)界對“法”的傳統(tǒng)概念和特征的要求的角度否定“黨內(nèi)法規(guī)”的“非法性”。至此，我們發(fā)現(xiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念存在與否研究遇到的前提性障礙是法理學(xué)界對“法”概念的傳統(tǒng)理解和固化思維。在法理學(xué)界通說關(guān)于“法”的概念的框架下，把“黨內(nèi)法規(guī)”說成是“法”并不合理，因?yàn)槠洳痪邆洹胺ā钡娜刻卣鳌．a(chǎn)生此問題的緣由在于如何理解“法”的概念。那么，究竟我們應(yīng)當(dāng)如何理解“法”的概念呢？這涉及到理解“法”概念之視角的選擇問題。對此，有學(xué)者借助了近年來法學(xué)研究中“軟法”的概念加以論述。認(rèn)為硬法與軟法是現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式，在公域治理法治化中二者具有互補(bǔ)功能，都從屬于憲法，且應(yīng)互相銜接。[12]持該種觀點(diǎn)的學(xué)者將法概念修正為：法是由國家制定或者認(rèn)可的、體現(xiàn)公共意志的、依靠他律或者自律機(jī)制實(shí)施的權(quán)利義務(wù)規(guī)范體系。不難看出，這種修正，不僅豐富了法的內(nèi)涵，還拓展了法的外延，應(yīng)當(dāng)能夠全面回應(yīng)推行公共治理的現(xiàn)實(shí)需要。”[13]“軟法”研究者通過修正和擴(kuò)張傳統(tǒng)法理學(xué)界的“法”的概念途徑解決了將“黨內(nèi)法規(guī)”稱之為“法”的瓶頸。其對“法”的理解適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會社會治理的需要，是從公共管理的角度理解“法”的概念。這為我們解決問題提供了可借鑒的思路。

筆者認(rèn)為上述肯定說和否定說爭議存在的焦點(diǎn)在于不同學(xué)科從不同的視角理解“法”的概念。法學(xué)界用傳統(tǒng)法理學(xué)關(guān)于“法”的定義視角審視黨建理論中的“法規(guī)”是否屬于法學(xué)界的“法”，沒有關(guān)注研究視角的不同，這本身就存在問題。不同的學(xué)科從不同的視角和層面對“法”的概念的理解是不同的。其實(shí)，即使在法學(xué)界，對“法”的概念的爭論也遠(yuǎn)未休止。古往今來關(guān)于“法是什么”這一法學(xué)的核心問題有數(shù)不清的答案，其中有代表性的不下30種，但迄今無一能獲普遍認(rèn)可。[14]更何況從不同的學(xué)科的視角研究和審視“法”的概念。黨建研究是在黨內(nèi)組織范圍內(nèi)研究特定組織內(nèi)的規(guī)章制度問題，與法學(xué)研究中的“法”完全是兩碼事。黨建研究中的“法”是在中國共產(chǎn)黨這個特定組織內(nèi)產(chǎn)生效力的規(guī)則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領(lǐng)域。

古今中外，任何一個正式組織內(nèi)都約法定制，用以約束組織內(nèi)人員的行為，具有一定的約束力和強(qiáng)制力，在社會生活中起著重要的約束作用，人們認(rèn)可這種事實(shí)存在并對社會有益的組織內(nèi)規(guī)則的效力。對于這種成文的、定型的、約束部分人群的規(guī)則人們稱之為紀(jì)律、章程、規(guī)章、制度等，比如公司章程、班級紀(jì)律等。在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)則將這種規(guī)則稱之為“黨內(nèi)法規(guī)”。這些規(guī)則雖然不具備國家強(qiáng)制力，但是在一定組織內(nèi)部具有一定的約束力和強(qiáng)制力，違反此規(guī)則要受到組織內(nèi)部的處罰。這些規(guī)則在此意義上具備了法理學(xué)界傳統(tǒng)概念中的“法”的某些特質(zhì)，但其不屬于法理學(xué)界特定的“法”的范疇。“黨內(nèi)法規(guī)”一詞使用“法”字，只是強(qiáng)調(diào)其是約束黨員的行為規(guī)則，具有一定的強(qiáng)制性，在“法規(guī)”前面加上“黨內(nèi)”二字，已經(jīng)表明了其效力范圍，只對中國共產(chǎn)黨黨員有約束力，而不是約束所有人的“法”，與法理學(xué)界所稱之“法”屬于不同的層面和位階。從本質(zhì)上看，“黨內(nèi)法規(guī)”屬于內(nèi)部紀(jì)律，我國黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人早就指出了“黨內(nèi)法規(guī)”與國家法律是不同的，比如，1978年12月鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”2001年7月，江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上的講話中指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”。正如有的學(xué)者所說在黨內(nèi)將黨的規(guī)章制度稱之為“黨內(nèi)法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”（簡稱“黨法”），這個“法”并不具有國家法律所體現(xiàn)的國家權(quán)力的性質(zhì)和特征，而是借用國家法律所強(qiáng)調(diào)和包含的“公平”、“公正”、“規(guī)范”、“權(quán)威”、“效力”以及與此相聯(lián)系的“權(quán)利”、“義務(wù)”等特征來突出和強(qiáng)調(diào)依靠與實(shí)現(xiàn)“法治”和“制度”治黨的理念和做法。因此，黨內(nèi)法規(guī)之“法”與國家法律之“法”既有共同之處，更有不同的內(nèi)涵和特征。其共同點(diǎn)就在于都強(qiáng)調(diào)了“制度”的作用，強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)制度管事、制度管權(quán)和制度管人的目標(biāo)和理念。[15]

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責(zé)任編輯宋桂祝