社會救助財政投入機制探索

[摘要]隨著經濟轉軌和社會轉型的深化，遼寧的城鄉貧困問題表現突出，社會救助制度逐漸成為保障全省貧困人口基本生活的一項不可或缺的政策內容。然而，在遼寧社會救助全面推進的過程中，城鄉二元化制度模式引發的一系列問題制約了制度的進一步發展，如救助體系的城鄉分立、救助標準的城鄉有別、救助資金的城鄉不均等。其中，如何完善遼寧社會救助財政投入機制的重要議題亟待破解，對此，給出了相應的對策建議。

[關鍵詞]社會救助；城鄉低保；財政投入機制；省管縣

[中圖分類號]F812.2；C913.7[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）11-0062-04

一、問題的提出

遼寧作為老工業大省，在其社會轉型和經濟轉軌過程中，社會救助制度的社會、經濟功能被不斷強化。尤其是20世紀90年代以來，國企改制造成的城市失業問題以及由此產生的城市新貧困問題日益嚴峻，傳統社會救濟無力應對新的貧困形勢，進而使得以城鄉最低生活保障制度（以下簡稱城鄉“低?！保楹诵牡闹贫然纳鐣戎蔀樾碌恼哌x擇。然而，與“長三角”、“珠三角”等地區中心城市帶動周邊鄉村發展的情況不同，發達的城市經濟與落后的鄉村經濟并存的現象在遼寧表現得非常突出，其根源在于，長期以來，資源工業是遼寧的經濟支柱，農村經濟相對得不到重視與發展，加之以國有大中型企業和重化工業為主的城市產業結構與周圍鄉村產業無法實現有效對接，造成遼寧城鄉居民的收入和生活水平差距懸殊。在此背景下，遼寧的社會救助制度也顯現出“城鄉二元化”特征，主要體現為救助體系的城鄉分立、救助標準的城鄉有別、救助資金的城鄉不均等。當前，遼寧的綜合型社會救助體系雖已基本建立，但其總體水平仍滯后于經濟和社會的發展所需，例如，遼寧的城鄉低保在多年實踐的基礎上逐漸形成了框架性的財政分擔與轉移支付機制，而一些專項救助尚屬初步開展，對其財政投入還未納入預算管理，資金總量小、來源不穩定的狀況極大減弱了專項救助的制度實效。在全面推進制度建設的過程中，如何健全與完善遼寧社會救助的財政投入機制顯得尤為重要，對此類問題進行深入分析與積極應對，不僅有利于加快遼寧的民生建設步伐，也有利于進一步明晰社會救助的政府責任，從而找準完善遼寧城鄉社會救助制度的關鍵所在，本選題的研究意義正基于此。

二、遼寧社會救助制度的實施現狀

2011年5月召開的“第二屆中國社會救助研討會”上，民政部副部長羅平飛指出，當前我國已基本建立起以城鄉低保、農村五保、災害救助為基礎，以醫療、住房、教育、流浪人員救助等專項救助為輔助，以臨時救助和慈善活動為補充，并與經濟社會發展水平相適應的新型社會救助體系框架。遼寧作為東北老工業基地，在國企改制催生大規模下崗失業群體的壓力之下，屬于較早通過城鄉低保的制度實踐和相應社會救助的改革探索來緩解貧困問題的省份之一。發展至今，遼寧基本形成了如上所述的能夠覆蓋各類型貧困群體的城鄉社會救助網絡。然而，遼寧社會救助體系城鄉分立的弊病日益加深，低保制度在城鄉之間的覆蓋率、救助標準、財政投入等方面均存在較大差異，部分農村地區尤其是遼西北的貧困村鎮，一些專項救助和優惠政策甚至名存實無，此類問題嚴重損害了社會救助彰顯公平的制度初衷。如表1所示，隨著遼寧城市社會救助項目的逐漸增多和多元方式之下救助效果的不斷提升，城市低保人數在近年有所減少，同時，農村低保人數隨政策力度的加大逐年增加，但就低保覆蓋率而言，城鄉差距卻仍未消除。此外，如圖1所示，從2006到2011年，遼寧城鄉人均收入都呈現出逐年增長的態勢，但城鄉居民的人均收入始終存在較大差距，2011年遼寧城鎮居民人均可支配收入為20467元，農村居民人均純收入只有8297元，前者是后者的2.47倍。與此同時，2011年遼寧城市低保月人均標準和月人均補助水平分別為360元和238元，而農村低保年人均標準和年人均補助水平只有1970元和1119元，城鄉救助標準的差異顯著。由此可見，遼寧社會救助制度的“城鄉二元化”特征表現明顯，相比于城市，農村享有的社會救助資源無論在資金投入還是開展方式等方面均占劣勢，拋開城鄉之間的先天差距不論，最重要的原因就在于遼寧社會救助的財政投入機制還存在諸多缺陷，只有由此入手，才能找準問題的突破點。

三、遼寧社會救助財政投入機制的概況及完善對策

（一）遼寧社會救助財政投入機制的概況

改革開放30多年來，遼寧的財政體制也經歷了一個逐步發展的過程，這對于保障全省經濟的平穩運行、縮小省內各地之間的發展差距以及彌補市場失靈都起到了極大的推動作用。當前，進一步完善健全公共財政體系成為遼寧財政體制改革的重要目標，其內容涉及到轉變政府職能、優化稅收政策、加強預算管理等各個領域的全方位改革。其中，如何對遼寧城鄉社會救助的資金預算管理體系、財政分擔機制、轉移支付辦法、財政投入增長機制進行改革與完善無疑也成為政府議事日程的重要內容。由表2可以看出，遼寧社會救助的財政投入總量偏低，2011年社會救助資金的財政投入總量僅占全省年度社會保障總支出的9%左右，不僅如此，農村低保的財政投入也與城市低保相差過大，住房、教育等專項救助還沒有明確列入政府財政預算，財政對于一些補充救助項目的投入更是微乎其微，嚴重妨礙了政策實效的發揮。

（二）完善遼寧社會救助財政投入機制的對策建議

針對遼寧社會救助財政投入不足、財政分擔機制尚未理順等問題，今后一段時期，遼寧應從健全社會救助資金預算管理、規范社會救助財政責任分擔、優化社會救助資金轉移支付、建立財政投入穩定增長機制等方面著力來完善社會救助財政投入機制。

1.健全社會救助資金預算管理。作為現代公共財政強化支出管理的重要手段，預算制度在實踐中取得了顯著的實效，今后，遼寧應將專項救助也納入到預算籌劃當中，逐步健全社會救助各類子項目的預算管理。比照現行的財政預算體系，最明顯的莫過于在各地的相關統計年鑒中，社會救助這一項目的歸類只是簡單地分屬于“撫恤與社會福利救濟費”，而且，條目交叉混亂、內容粗略不一等問題在下設的“款”級科目中存在較多，均不利于救助資金的高效配置。對此，應在各級財政預算管理體系當中將各類專項救助的財政分撥納入其中，并增設低保救助、五保供養等主要救助項目為“款”級預算科目。例如，浙江省對醫療救助資金的預算管理規定，當地財政必須按照至少人均3元的標準安排醫療救助的專項預算。[1]此外，社會救助經辦機構工作經費不足的問題也需引起重視，應該按照工作中的實際經費需求和各項人工成本等綜合情況合理安排開展救助工作的行政管理費科目，[2]與此同時，隨著福利彩票公益金在社會救助中所發揮的作用逐漸提高，相應的規范管理工作也有待加強。

2.規范社會救助財政責任分擔。受分稅制改革的影響，在各級政府對社會救助資金的財政責任分擔方面，當前的普遍做法是按照各級政府財政收入的多少以及相應事權的大小合理劃分財政責任，在此基礎上中央政府再依據各地實際情況適當給予財政撥款，并鼓勵地方政府盡其所能地發揮自身積極性。但是，具體到不同救助項目上各級政府的財政責任分擔還存在著責任推諉、互不統一等問題，而且對于何種項目歸根到底應由哪級政府主責、中央財政的轉移支付如何落實到位等問題都還沒有形成制度化管理。對此，結合“省管縣”的改革形勢，一方面，遼寧應該主動克服省級財政為了減輕社會救助的資金擔負而將相應事權上推中央、下壓區縣的不良舉措（參見表3），逐步加大省級財政對社會救助資金的投入力度，另一方面，中央財政在該領域注入的補助份額也應進一步提高。

3.優化社會救助資金轉移支付。整合城鄉社會救助資源是政府在社會救助財政支出過程中履行公平原則的根本體現。當前，遼寧已經具備了“工業反哺農業”和“城市帶動農村”的基本條件，在繼續推進城市社會救助的同時，應適時調整全省社會救助的公共財政投入結構，在救助資金的支出上適度向農村傾斜。在確定轉移支付時，“社會救助均等化”的理念和實踐應該加以重視，相比于以往過多關注縱向轉移支付的做法，橫向轉移支付的實踐效能也要大力提升，尤其是要加大對遼西北地區一些貧困區縣的對口支援。[3]在此過程中，還需重點加大對農村醫療救助、教育救助、住房保障、征地補貼和農村剩余勞動力就業援助等方面的財政轉移支付力度，特別要保證遼西北貧困區縣救助資源的發放和落實。[4]另外，針對社會救助財政資金在轉移劃撥過程中由于程序繁雜導致耗費過多時間和成本的問題，可從“省管縣”的財政體制改革試驗當中借鑒有益經驗，探索由省級財政直接安排面向區縣財政的社會救助轉移支付辦法。

4.建立財政投入穩定增長機制。2011年5月，民政部會同國家發改委、財政部、國家統計局聯合印發《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》（民發〔2011〕80號），標志著我國城鄉低保標準動態調整機制的正式建立。今后，遼寧也要順應形勢，由民政、財政、發改委、統計和物價等部門組成的城鄉低保標準制定和調整工作小組相互配合，共同做好全省城鄉低保標準制定和調整工作，并依據救助的規模、標準和項目分類等要素對救助經費的需求總量進行科學測定，據此合理配置相應的救助資源。此外，省級的民政、財政部門要發揮好指導和調控作用，注意引導經濟社會發展水平相近地區逐步縮小地區間城鄉低保標準差距并最終實現統一。隨著條件的不斷成熟，逐步提高社會救助資金在全省財政總支出和社會保障資金總額中的所占比例，確保全省社會救助的資金預算增長率與財政支出增長率相協調，推進社會救助財政投入增長機制的建設步伐，切實滿足全省各類型貧困人口的救助需求。

四、結論

遼寧至今未建立起覆蓋全省的統一的社會救助制度，農村各項社會救助的制度實效與城市相差甚遠，城鄉之間、不同地區之間、不同社會群體之間社會救助享受不均的實際狀況嚴重損害了社會公正。有鑒于此，政府財政支出應逐步退出競爭性經濟領域，從經濟建設型財政轉向公共服務型財政，以“社會救助均等化”為指導思想，集中更多財力用于社會保障等公共事業方面，逐漸提高社會救助等支出占財政支出的比重，以緩解低收入者與中高收入者之間的收入差距，進而緩解社會矛盾。[5]特別要通過轉移支付增加落后農村地區的基礎設施建設和公共服務投入，防止貧困人口因受客觀環境的制約而導致獲取收入能力的持久性下降。此外，以下兩點建議也可以提供一些參考。

1.結合“省管縣”工作的推進，提高政府財政在社會救助領域的運行效率。“省管縣”既包括政府管理體制的意義層面，又包括財政意義層面。盡管該模式尚處改革之初，但是，就增強縣鄉財政能力和提高轉移支付效率而言，顯然已成為今后改革的方向所在。遼寧從經濟強縣開始入手推進“省管縣”工作雖然受到現實條件的制約，[6]但不能回避的事實卻是，一些貧困區縣對這一管理體制的期待更為迫切。所以，下一步應加快推進貧困區縣財政意義上的“省管縣”工作，由省級財政直接對貧困區縣編制預算，增大縣級留利并擴大對其的轉移支付力度。這樣一來，不僅可以集中財力統籌安排城鄉社會保障體系建設，將更多的公共資源投向農村，而且中間環節的減少有助于進一步提高全省社會救助資源的使用效率。

2.借鑒日本財政體制中的“神戶勸告”來理順社會救助的財政管理體制。“神戶勸告”不僅是日本財政體制建立的重要參照，而且其中還闡明了日本在劃分政府事權時所依照的主要原則，即行政責任明確化原則、效率原則和下一級地方政府優先的原則，通過這些規定，日本所有社會公共事務在對應的政府責任方面都作出明確劃分，每一項具體的公共事務也根據其實際情況劃歸到最具備條件的那一級政府承擔，而且，在安排所有公共事務時，為了維護地方自治和民眾利益，首先要考慮交給最能反映民意的最低級別的政府辦理。相比之下，我國的中央政府集中了相當大的財政力量，依靠轉移支付來縮小地區差距和促進社會事業發展也是必然之舉，但是，由于規則欠缺、政策制定主觀性強等原因，地方政府為了獲取轉移支付，有時甚至需要花費很多時間和精力與有關部委融通關系，形成“跑部錢進”的現象。今后，有必要根據事權與財權相匹配的原則，以事權大小確定轉移支付的規模，進而保證地方救助工作的有效開展。[7]需注意的是，不同于日本“神戶勸告”中“下一級地方政府優先”的原則，我國低級別的地方政府對應的財權相當有限，受此影響，將事權交給地方政府有助于開展工作和簡化管理，但中央和省級財政在社會救助尤其是農村社會救助資金供給中的責任仍然不可忽視。

參考文獻：

[1]曾崇碧.政府民生保障職能與社會救助財政投入機制分析——以重慶市城鄉社會救助為例[J].經濟體制改革，2009，（4）.

[2]張祿，王海燕.建立城鄉一體化最低生活保障制度的路徑選擇[J].理論導刊，2011，（4）.

[3]范酉慶，顧昕，高夢滔.中國城鄉社會救助項目績效評價研究——基于籌資水平的橫向公平性分析[J].財經研究，2007，（10）.

[4]張祿.扶貧開發與農村“低?！敝贫扔行с暯拥乃伎肌獌H以遼寧省為例[J].勞動保障世界（理論版），2011，（6）.

[5]劉明慧.統籌城鄉社會救助的財政政策[J].大連海事大學學報（社會科學版），2008，（4）.

[6]張萬強，李立群.遼寧構建公共財政體系的路徑分析[J].遼寧經濟，2009，（1）.

[7]蒯小明.我國農村社會救助資金不足問題分析[J].農村經濟，2010，（2）.

責任編輯宮秀芬