政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用

朱玉廣 朱鴻翔

江蘇作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，雖然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度不斷加大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化不斷推進(jìn)，但影響農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾和體制性障礙尚未根本解決。縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與減小城鄉(xiāng)收入差距的任務(wù)仍十分艱巨。經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)差距的縮小，都需要政府必要的作用。從這個意義上說，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、政府作用未充分發(fā)揮的具體表現(xiàn)

1.未做到科學(xué)、民主決策。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確要求：“完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。”國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》把“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”作為創(chuàng)建法治政府的重要內(nèi)容，要求完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，實行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。盡管有這樣一系列的文件規(guī)定，但是現(xiàn)實生活中不少地方政府部門仍然或多或少存在不當(dāng)決策、盲目決策、隨意決策、決策責(zé)任不清等問題，也有一些地方由于決策失誤嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益，激化了農(nóng)民的抵抗情緒，甚至出現(xiàn)了一些群體性的暴力事件。

2.未真正了解農(nóng)民的基本訴求。有的地方政府部門并沒有真正深入到農(nóng)民中去，并不了解農(nóng)民的基本訴求，并未真正替農(nóng)民著想。如實行城鎮(zhèn)化以后，農(nóng)民非常關(guān)心政策優(yōu)惠程度。農(nóng)民進(jìn)城后原農(nóng)村宅基地怎么補(bǔ)償？承包地怎么補(bǔ)償？進(jìn)城農(nóng)民大部分希望政府能夠單獨規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民進(jìn)城安居小區(qū)或提供廉租房、保障性住房，農(nóng)民希望進(jìn)城后能夠?qū)λ麄儭疤厥庹疹櫋保_展就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，提供就業(yè)崗位或就業(yè)信息。同時，解決好進(jìn)城醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障，使進(jìn)城農(nóng)民收入固定、生活穩(wěn)定、心理安定，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，由城市的客人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械闹魅恕⒂赊r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

3.未做好統(tǒng)籌發(fā)展的整體規(guī)劃。建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，以及就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)分割規(guī)劃模式既不符合當(dāng)前發(fā)展的實踐需要，也不符合國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策要求，規(guī)劃的適用范圍亟需調(diào)整。有的地方在制定規(guī)劃和實施規(guī)劃過程中缺乏充分的專家論證和廣泛的社會參與，而且規(guī)劃編制的隊伍素質(zhì)良莠不齊，有的規(guī)劃理念極端保守，有的追求洋、新、奇，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，無法付諸實施；規(guī)劃專業(yè)隊伍的建設(shè)和現(xiàn)實的需要嚴(yán)重脫節(jié)，規(guī)劃法人機(jī)構(gòu)和個人行為的規(guī)范制度還未建立。

4.未形成政府各部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革必須首先突破目前城鄉(xiāng)分割、行政資源集中在城區(qū)的行政管理體制。針對目前仍然存在市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)隔不清晰；部門之間職能交叉，多頭審批、多頭監(jiān)管導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清、協(xié)調(diào)成本高、組織績效低、行政資源配置不合理；決策權(quán)、規(guī)劃權(quán)、調(diào)控權(quán)上移和集中不夠，服務(wù)、監(jiān)管重心下移不夠等現(xiàn)象，地方政府有責(zé)任在原有機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行組織再造，進(jìn)一步整合市級部門職能，合理區(qū)隔市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能，理清政府橫向部門之間與縱向?qū)蛹壷g的權(quán)責(zé)邊界。

5.未形成對政府官員的科學(xué)的政績考核制度。以GDP為主的考核方式，弊端是顯而易見的。有的地方政府部門將污染企業(yè)從城市移至農(nóng)村，正是由于GDP政績觀的存在，使得某些地方政府和官員首先考慮的不是民眾的安危，而是如何保護(hù)企業(yè)、保住GDP。這樣不利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于構(gòu)建和諧社會，不利于保護(hù)農(nóng)民的切身利益。以GDP為準(zhǔn)的政績考核方式也需要轉(zhuǎn)為以民生為主，用農(nóng)民群眾的幸福指數(shù)來考核官員。

二、充分發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用

1.組建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的專家顧問團(tuán)。發(fā)揮專家顧問團(tuán)的作用，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供智力支持。專家顧問團(tuán)匯集了社會各方面的專家學(xué)者，是實現(xiàn)科學(xué)決策的重要力量。要依靠各種制度平臺和參與渠道，鼓勵和動員專家、教授緊緊圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃和實施步驟開展調(diào)研，多搞實地調(diào)查，多做深入研究，多獻(xiàn)務(wù)實之策，幫助黨委和政府科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要引導(dǎo)專家、教授，通過開展科技攻關(guān)、專業(yè)咨詢、項目協(xié)調(diào)、投資論證等，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。

2.科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。按照功能定位導(dǎo)向、相互銜接編制、要素協(xié)調(diào)一致、綜合集成實施的思路，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、各類設(shè)置專項規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“空間疊合”，從而促進(jìn)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、規(guī)劃綜合集成。從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)奠定堅實基礎(chǔ)。

3.形成政府各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建“權(quán)力明晰化、職責(zé)無縫化、管理一體化”的政府職責(zé)體系。加大對各級政府部門的職能整合，實行寬職能、少機(jī)構(gòu)的“大委局制”。按照“地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)”的原則，凡是涉及兩個以上部門職責(zé)相同或相近的，集中到一個部門，確保“一件事由一個部門進(jìn)行管理”。同時，也要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的需要，科學(xué)界定省、市、縣（區(qū)、縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）的功能定位與職能配置。將市級政府的職能重心定位為“決策、規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，監(jiān)督”；把決策權(quán)、規(guī)劃權(quán)、調(diào)控權(quán)等上移和相對集中于市級部門，將區(qū)縣政府的職能重心定位為“執(zhí)行上級決策、加強(qiáng)市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理、保障公共服務(wù)”，市級政府可將部分執(zhí)行市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能以行政委托的方式下放給縣（區(qū)）級政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）的職能重心定位為“執(zhí)行落實政策、社會綜合治理、提供公共產(chǎn)品、保障公共服務(wù)，營造良好生活環(huán)境”。

4.廢除、制定或修訂相關(guān)法律。廢除現(xiàn)行《戶籍管理條例》。只有廢除現(xiàn)行戶籍制度，才能賦予農(nóng)民真正的市場主體法律地位，從而使其擁有與城市居民平等的生存與發(fā)展機(jī)會，包括自由遷徙、自由居住、平等接受教育與職業(yè)培訓(xùn)、平等就業(yè)和享有勞動保護(hù)等。否則，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必然是紙上談兵。制定農(nóng)村社會保障條例。由于中國目前沒有統(tǒng)一的社會保障制度的基本法，且城鄉(xiāng)二元化的不均衡發(fā)展格局短時期內(nèi)難以根本改變，為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)村社會保障條例》，以解決農(nóng)村社會保障缺失法律依據(jù)的困境。

5.探索對政府官員的考核機(jī)制。GDP是重要，但是它只是眾多考核指標(biāo)中的一種。比如勞動保護(hù)是否全面推行，較低水平、多層次的社會保障是不是全覆蓋，又如環(huán)境保護(hù)是不是符合要求，單位產(chǎn)品的能耗是不是下降，再如法院訴訟受理數(shù)量占訴訟申請總數(shù)的占比，上訪案件的數(shù)量與處理結(jié)果的公布等等。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標(biāo)，不同政治制度下的政府，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。

6.提高公共服務(wù)水平。搞好服務(wù)，提供就業(yè)保障。切實做好進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等配套服務(wù)保障，解決進(jìn)城農(nóng)民后顧之憂。一是組織開展進(jìn)城農(nóng)民技能培訓(xùn)，利用“陽光工程”、“雨露計劃”等培訓(xùn)載體，力爭使進(jìn)城農(nóng)民人人掌握一項就業(yè)技能。二是大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位。使進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢泄潭ǖ慕?jīng)濟(jì)收入。三是加強(qiáng)社會保障。對進(jìn)城農(nóng)民提供同等的城市社保、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)體系，并積極制定落實進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面優(yōu)惠政策，真正實現(xiàn)農(nóng)民市民化。尤其是進(jìn)城農(nóng)民子女入學(xué)問題，要結(jié)合城市建設(shè)和農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展趨勢，逐步擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，保障進(jìn)城農(nóng)民子女接受正常教育。通過實施一系列進(jìn)城農(nóng)民配套服務(wù)政策跟蹤服務(wù)，使進(jìn)城農(nóng)民真正達(dá)到“穩(wěn)得住、留得下”的目標(biāo)。[本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)重點項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度分析——均衡與非均衡”（基金號：08SJB7900030）的階段性成果]

（作者單位：泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院）