黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)：研究綜述與啟示

官銀

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指對(duì)行政事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)政財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況的真實(shí)性、合法性、效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任所進(jìn)行的鑒證和評(píng)價(jià)行為。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是在改革開放過(guò)程中形成的一種審計(jì)制度，是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)推行的一項(xiàng)強(qiáng)化干部管理和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，黨和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出了更高的要求，2010年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)行為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作科學(xué)發(fā)展。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在管理者選拔任用、大力打擊腐敗現(xiàn)象、促進(jìn)依法行政以及推進(jìn)依法治國(guó)等方面發(fā)揮積極必要的作用。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性愈加凸顯，但在綠色經(jīng)濟(jì)大力提倡的今天，我國(guó)關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問題的理論研究和實(shí)踐開展相對(duì)滯后，成果不多。因此，本文擬對(duì)相關(guān)研究成果予以梳理和總結(jié)，并對(duì)未來(lái)進(jìn)一步的工作內(nèi)容和領(lǐng)域進(jìn)行展望，以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問題的研究成果

在我國(guó)，不少專家學(xué)者和審計(jì)人員都對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了研究，并出了很多專著和文章，研究成果主要集中在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定位、審計(jì)的基本規(guī)范和制度建設(shè)、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)問責(zé)及審計(jì)成果運(yùn)用等方面。

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)定位。關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)定位，目前國(guó)內(nèi)傾向于“免疫系統(tǒng)”論下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)。時(shí)現(xiàn)（2010）提出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該適應(yīng)新形勢(shì)的要求，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的模式，探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的有機(jī)結(jié)合，有效整合業(yè)務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)立體式審計(jì)，降低審計(jì)成本、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最大效用。苗連琦（2010）指出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)符合“免疫系統(tǒng)”論對(duì)權(quán)力制約機(jī)制審計(jì)的要求，對(duì)政府權(quán)力制約機(jī)制的設(shè)計(jì)是否合理、制約機(jī)制是否得到執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，負(fù)有責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵。關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況為核心的審計(jì)方式，與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)有本質(zhì)的區(qū)別。審計(jì)署劉慶明（2009）提出：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理應(yīng)包括財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的內(nèi)容，但只是其中的一部分，而不是全部。審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)容的特殊性決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的本質(zhì)區(qū)別。”隨著現(xiàn)代審計(jì)功能的拓展與創(chuàng)新，許多學(xué)者開始傾向于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還應(yīng)該關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任乃至社會(huì)責(zé)任（蔡春、陳曉媛，2007；崔孟修，2007）。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)范建設(shè)。2010年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的若干重要問題提供了更加詳細(xì)的指導(dǎo)，使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)體系在原有的基礎(chǔ)上又前進(jìn)了一步，體現(xiàn)了中央對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的日趨重視，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)體系的日益健全與完善能夠?yàn)槠鋵徲?jì)實(shí)踐的有效開展提供更加強(qiáng)大的法律保障。但是，也要看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)建設(shè)的滯后性，莫國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，目前已經(jīng)出臺(tái)的一些法規(guī)也不夠完善，必然會(huì)影響審計(jì)效果。主要有：審計(jì)模式上的缺陷；立法滯后；對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求不相適應(yīng)；審計(jì)成果的利用缺乏明確的法規(guī)等。

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。理論界普遍認(rèn)為建立科學(xué)的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)評(píng)價(jià)體系難度很大，關(guān)鍵是如何量化。到目前為止，對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)還沒有統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)，要使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化、規(guī)范化還是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。河南省審計(jì)科研所經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化課題組指出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化是指運(yùn)用量化計(jì)分的方法，考核被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，并做出客觀公正的審計(jì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。它可以克服過(guò)去審計(jì)評(píng)價(jià)中存在的評(píng)價(jià)結(jié)論含糊不清、缺乏科學(xué)性的弊端。

5.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前問責(zé)制執(zhí)行力度小，執(zhí)行效果差是審計(jì)理論界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)。問責(zé)機(jī)制的弱化不僅會(huì)造成審計(jì)資源的浪費(fèi)，更會(huì)造成政府公信力下降的嚴(yán)重后果。余傳堯認(rèn)為要建立健全審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間移交和查處違紀(jì)違法案件的協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)決懲治各種腐敗行為；要把審計(jì)情況納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)體系和廉政檔案，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果在領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理中的運(yùn)用。時(shí)現(xiàn)提出“一旦將環(huán)保效益納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，在審計(jì)結(jié)果利用方面，就必須將政績(jī)考核與環(huán)保責(zé)任掛鉤，加強(qiáng)問責(zé)到‘人，通過(guò)移送處理，依法追究法律責(zé)任。”

二、對(duì)未來(lái)進(jìn)一步工作的展望

從對(duì)上述對(duì)研究現(xiàn)狀的梳理和總結(jié)可知，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論研究和實(shí)踐運(yùn)用起步較晚，成果不多，尚有很多內(nèi)容和領(lǐng)域需要進(jìn)一步深化研究。立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康的和諧發(fā)展目標(biāo)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)今后可以重點(diǎn)關(guān)注以下方面：

1.和諧視角下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)的提升。在社會(huì)大力提倡和諧發(fā)展的背景下，綠色經(jīng)濟(jì)逐漸為人們所熟悉。綠色經(jīng)濟(jì)是一個(gè)行政的表述，以效率、和諧、持續(xù)為發(fā)展目標(biāo)，包含著環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的取向和特征。在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的主題下，政府需要建立綠色引導(dǎo)制度激勵(lì)機(jī)制，需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)職責(zé)，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)性主要表現(xiàn)為政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的促導(dǎo)、強(qiáng)制和參與。這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)也要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以和諧、綠色的視角重新審視其審計(jì)思路和審計(jì)要求。可以借鑒綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)體系進(jìn)行重新架構(gòu)。

2.構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)警機(jī)制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)警機(jī)制，即國(guó)家審計(jì)充分利用其對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全信息的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行的各種因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序判斷經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的效果，一旦發(fā)現(xiàn)運(yùn)行過(guò)程中存在偏離經(jīng)濟(jì)安全“臨界值”，就迅速作出反應(yīng)，提出相應(yīng)的糾正措施和建議，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)達(dá)到安全運(yùn)行的預(yù)期效果。審計(jì)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建一般要經(jīng)過(guò)三個(gè)環(huán)節(jié)：確立標(biāo)準(zhǔn)——衡量績(jī)效——提出建議。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及早準(zhǔn)確地識(shí)別和揭示風(fēng)險(xiǎn)、采取處理處罰等有效措施抵御經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行過(guò)程中可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成破壞并導(dǎo)致系統(tǒng)崩潰危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)向相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)出可能危機(jī)警報(bào)，并從健全體制、機(jī)制等方面提出建議，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的再度發(fā)生。

3.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)新。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面，由于不同行業(yè)，不同級(jí)別管理者管轄范圍，職責(zé)的差異較大，所以建立一套科學(xué)、完整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)是否全面、科學(xué)、合理，將直接影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的充分利用。可以探索以行政績(jī)效為主線、以平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)估為手段對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，重點(diǎn)圍繞其職能履行情況，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、監(jiān)管、執(zhí)行情況，財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管情況，廉潔從政責(zé)任情況，通過(guò)審計(jì)調(diào)查、指標(biāo)考核、數(shù)據(jù)分析，綜合評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的行政績(jī)效情況，在整個(gè)評(píng)價(jià)體系中對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要圍繞發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的主題，將一些與民生、環(huán)保、持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的因素作為考量的重點(diǎn)。

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任的合理界定。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及的人和事較其他審計(jì)要復(fù)雜，關(guān)系到前任與現(xiàn)任、個(gè)人和集體、主管和直接責(zé)任的劃分以及責(zé)任的性質(zhì)、大小、重要性等，涉及到政策環(huán)境、主觀與客觀原因、個(gè)人決策與集體決策等因素，使得領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以界定，責(zé)任劃分不清會(huì)造成評(píng)價(jià)失誤。在實(shí)際工作中對(duì)責(zé)任界定和定性存在以下問題：一是法律法規(guī)使用不當(dāng)，定性錯(cuò)誤，形成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是由于審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)和綜合判斷方面的原因，對(duì)審計(jì)查出問題的性質(zhì)不能準(zhǔn)確把握、表述不當(dāng)從而導(dǎo)致判斷失誤。三是一些違紀(jì)違規(guī)責(zé)任的邊界難以掌握，特別是被審單位違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，在某些環(huán)節(jié)上既有離任者的個(gè)人行為，又有領(lǐng)導(dǎo)班子的集體行為時(shí)，往往相互推卸責(zé)任，致使責(zé)任難以界定。此外，由于決策失誤、管理不當(dāng)、造成重大損失浪費(fèi)或國(guó)有資產(chǎn)流失，應(yīng)追究何種行政責(zé)任，特別是直接責(zé)任和主管責(zé)任的界定，審計(jì)人員也很難把握。因此，需要進(jìn)一步對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵與外延進(jìn)行合理界定，而且要充分考慮發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)所引起的一系列責(zé)任類型的拓展，要將環(huán)保責(zé)任作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一個(gè)關(guān)鍵因素，指導(dǎo)審計(jì)工作有序開展以實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

5.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制的建立健全。審計(jì)成果利用是領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的生命線。如果審而不用，就等于沒審，達(dá)不到審計(jì)工作應(yīng)達(dá)到的目的。我國(guó)的基本國(guó)情決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任是我國(guó)政府最重要的責(zé)任，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)政府及政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的問責(zé)作為我國(guó)政府問責(zé)制構(gòu)建和完善的切入點(diǎn)，建立以綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任為核心的問責(zé)制不僅是理性的制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索，更是在中國(guó)特色的社會(huì)背景下的實(shí)際需要。建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制，注重審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果成為公務(wù)員管理部門管理監(jiān)督干部的重要依據(jù)，是推動(dòng)政府問責(zé)制建設(shè)的關(guān)鍵。而作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)的法定部門，審計(jì)機(jī)關(guān)必須努力解決評(píng)價(jià)難問題，加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，當(dāng)務(wù)之急是探索建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的評(píng)價(jià)機(jī)制。[本文為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)青年科研項(xiàng)目《和諧視角下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究》（ACKYQ1120）的研究成果]

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）