官員問責機制最大漏洞

楊雪冬

從2003年SARS事件以來，“問責”成了社會公眾熟悉的詞匯、各級官員忌憚的話題。每年都有一批官員因為各種突發事件被問責、主動辭職或者被撤職，問責也由此成為懸在各級官員頭上的一把“達摩克利斯之劍”，讓部分官員憂慮重重。與此同時，一些辭職或撤職的官員在沉寂了一段后，又相繼復出，甚至高調擔任更為重要的職務，成為引起社會熱議與批評的新現象。

對干部的問責和復出之所以存在爭論，很重要的原因在于爭論的各方對于問責中的責任有著不同理解。雖然目前已經制訂了一系列法規制度，但是并沒有滿足社會各方對問責的理解。這些規章制度雖然規定得非常詳細，但解決的只是官員失責后的處罰問題，并沒有理清相關官員究竟應該承擔什么責任，失責后的處罰是否有時限和范圍等問題，尤其是沒有回應社會公眾最想知道的為什么官員這么容易失責，以及為什么失責后依然可以在其他地方繼續擔任職務的問題。

顯然，這些問題不是法律條文單獨能夠解決的，因為這涉及到黨政關系、政府部門間權責劃分、集體領導體制以及官員的進出機制等諸多制度設計。簡單地說，就是分權與退出。分權解決的是權力和責任的劃分，退出解決的是受處罰官員的出路問題。

人們之所以對問責存在爭議，被問責的官員又倍感委屈，就是因為現有體制在實際運行過程中沒有理清不同層級、不同部門之間的權責關系，結果常常是實際決策者沒有受到應有的處罰，具體實施者，甚至臨時接手者成為問責對象。毫無疑問，問責制度的設計，根本目的是將局部風險控制在發生地。但是，如果不能首先理清權力關系、責任分屬關系，那么即便問題一出，馬上處罰幾個官員以慰民眾，也無法使問責制度的功效持久保持，更難以使問責制度成為改變官員行為的激勵性制度。

官員的退出機制，與其說解決的是個別官員的出路，不如說是為了保持整個官員隊伍的素質與能力。但是，在中國，官員的身份是雙重的，既是黨的干部，也是國家的公務員。因此，對于他們的問責，往往很難將行政問責與政治問責區分開來。更為重要的是，這些領導干部既是政治體系長期培養的對象，又是高度職業化的官員。除非受到嚴厲的政治法律處罰，否則很難退出政治體系，尤其是已經獲得的政治行政待遇難以被取消。

既然沒有通暢有效的退出渠道，那么這些辭職或免職官員就會繼續留在政治體系之中，并在一定的條件下復出。沒有退出機制，官員就容易產生懈怠。這就很容易解釋現在相當數量的官員責任心淡漠，因為他們毫不擔心自己的“飯碗”喪失。

隨著國家法治建設進程的加快，尤其是整個社會民主權利意識的增強，問責制的改革必須進一步推進。而深化不同形式的分權，建立合理的官員退出機制是必須采取的改革舉措。不僅要實現政府體系內部的中央與地方之間、地方與地方之間的合理分權，還要推動黨政之間、政社之間的有效分權，并且附之以資源的合理配置、責任的清晰厘定。在分權的過程中，更要注重加強不同權力主體之間的協調合作，避免責任推諉以及責任死角。

另一方面，合理的官員退出機制的核心是增強官員的榮譽感和提高失去官員職位的成本。畢竟，官員群體是公共權力的代表，應該讓更多的人能夠終身為公共權力服務，而不是因為中斷自己的政治生涯，成為體制公開的或者潛在的對抗者。

就現實而言，各級官員應該清醒地認識到，掌握越多的權力，就需要承擔越多的責任。 既然享受過無限權力帶來的榮耀，那么就需要為無限責任的追究付出代價。

責編/李逸浩美編/李祥峰