當前領導干部六大“觀念偏差”

趙樹凱

從國際經驗比較來看，中國政府在經濟發展中的主導性很強，作用尤為重要。由此可見，中國發展成就中，政府官員的貢獻值得肯定。但同時也要看到，政府系統存在的問題也很突出。政府問題表現在諸多方面，有體制機制問題，也有觀念理念問題。在中國現代化和改革開放的歷史情勢之下，在全球化的時代背景之下，黨政官員群體中的觀念偏差主要表現在以下六個方面。

偏差之一：以為群眾的思想可以統一，追求所謂“統一思想”

在政府工作中，特別是在有些官員的講話中，自覺不自覺地預設一種前提，就是：群眾的思想觀念可以統一，應該統一。動輒要求大家把思想統一到什么什么上來。這其實是一種不切實際的想法，是一種美麗的幻覺。歷史地看，任何社會中，思想的統一從來沒有出現過，也不可能出現。若論思想控制，“文革”期間可謂嚴密，所有媒體都是一個聲音，但是公眾的思想依然無法統一。也許，對于輿論的控制可以在一定程度上、一定范圍內出現輿論一律的狀態，表面上是一呼百應的現象。這種強制下的萬馬齊鳴，是另一種形式的萬馬齊喑。這顯然并不是思想的統一或者認識的一致。現實地看，在當前的社會經濟條件下，所謂思想統一更不可能做到。現在的中國社會，處于體制深刻變化、利益結構錯綜復雜的轉折時期，利益多元，必然導致思想多元；即便利益不多元，思想認識也不可能一致。這是基本的社會現實。

正視思想多元的現實，尊重思想多元的現實，并為這種思想多元探索創造良好的社會環境，避免因為企圖打壓這種思想多元而制造更多的社會沖突，是政府的重要使命。“文革”期間，已經為打壓異己思維、控制言論思想付出了慘重的代價。殷鑒不遠，今天仍要警惕。從根本上，政府工作的真正立足點，應該是探索建立有效的體制機制，保障公眾的思想表達和利益追求，促進利益整合和思想繁榮。不論多么美好的理論，多么正確的思想，都無法實現公眾的思想統一。協調公眾紛紜多變的思想觀點、協調公眾復雜多變的利益追求，根本途徑不能依靠統一思想，而只能靠制度建設。

偏差之二：以為官員隊伍的問題是思想覺悟問題，過度強調“教育”的作用

在反腐敗問題上，各級領導都強調從源頭上抓起，強調從體制、機制建設上防治腐敗。但是，如果考察一些具體的工作部署，可以發現，還是更多地在品行改進、道德說教上下功夫。每每討論問題的根源，總是圍繞人生觀、價值觀上做文章，從堅定共產主義“信仰”上找出路，因為這種思路已經成為定勢。上上下下、大大小小的學習活動、教育活動連綿不斷，此起彼伏。雖然聲勢可觀，有部署有檢查，有總結有評估，但是實際作用乏善可陳。有的地方總結得很好聽，說是“干部經常受教育，群眾經常得實惠”，實際上不是這么回事。教育培訓活動，反復搞來搞去，講得沒有新意，聽得沒有興致，往往只是整出來一些新說法、新概念，玩弄辭藻而已。

改善政府治理，應該說教化培訓并非緊要問題。如果總結現代政府管理的國際經驗，沒有哪個國家的政府高效、官員廉政是通過教育培訓得以實現的。官員的思想道德教化，或者更寬泛地說官員本身的能力建設，可在一定程度上改善政府運行，但是，決定政府運行績效和官員表現的根本，當是政府運行的體制機制。現在的問題是，面對政府系統中的諸多問題，更多的措施還是開會動員、集中學習、培訓輪訓，翻來覆去講空洞的道理、宏大的目標，講人生觀、價值觀、政績觀。試圖以教化代替制度創新，對于實現良好的政府治理只能是南其轅而北其轍。政府績效提升和影響改善，必須走出以思想教育代替體制改革的怪圈。

偏差之三：將群眾不信任政府的問題歸罪于媒體，不適當地強調正面宣傳

時下，可以說政府信任度不高，官員形象不好，但是如何解釋和解決這個問題，分歧很大。有一些官員，把這些問題歸罪于媒體的負面報道，指責媒體敗壞了官員的形象，損害了政府的公信力，因此，要求媒體多表揚贊美官員和政府。這種想法是很是有問題的。從媒體傳播規律來說，用一句最通俗的話來說，即“壞消息就是好新聞”。因此，媒體天然地更關注官員的負面行為和政府中的不良表現，西方把媒體的這個特點稱為“扒糞”。從表面上，這種“扒糞”確實有傷官員形象。媒體對于政府來說，其關系可謂“如影隨形”。官員形象不好，根子在官員。官員如果想避免負面報道，最重要的是避免負面行為。一個健康的政府體制，不能依靠媒體的廉價贊美來維持信任，而應該經得起媒體、公眾的監督，甚至挑剔。靠控制媒體來營造的政府良好形象是虛妄的。

公眾對政府的信任，大致可從兩個角度看，如果集中在官員本人作風、能力方面，可以歸為社會信任；如果集中于政府規則制度方面，則屬于政治信任。一般來說，如果在基層解決不了的問題到高層上訪，基本上可以說群眾對于這個政府體系還是有信任的，或者說政治信任還沒有動搖。問題在于，如果上訪者到了最高層，問題依然得不到解決，甚至結果更糟糕，那可能就要引起對于整個政府制度的信任。政治信任一旦出現問題，就會在體制外尋找解決渠道，到那個時候問題就變得嚴重，可以說問題就被政治化了。因此，鞏固確立群眾的信任，需要在增強制度的信任上下功夫。不論是中國改革自身的經驗，還是國際經驗，都說明，監督基層政府應該主要依靠民眾。這就需要擴大基層民主，擴大有效有力的公共參與。通過新的制度安排，實現依靠民眾來約束問責基層官員，而不是依靠上級官員把權力收走，依靠上級官員來檢查考核。公眾參與監督政府的過程中，媒體是最重要最有力的渠道。中國的改革，如果不能走到媒體和公眾充分監督政府的境界，則斷無成功可言。現在媒體對于政府官員的監督批評，還很不夠，還應該更加廣泛、更加深刻、更加自由。

偏差之四：將諸多問題都歸罪于基層干部，不適當地指責基層干部

當前基層治理中亂象較多，如果要探究原因，當然有基層干部群體本身的問題。因此，高層對于基層官員有種種不滿，民眾對基層干部有諸多抱怨，實屬正常。但是，也要看到，問題出現在基層，并不說明造成問題的原因都在基層；問題出現在基層，并不說明解決問題的辦法都在基層。有關調查顯示，中國民眾更傾向于信任高層政府，而不信任基層政府，有俗語如“中央是親人，縣鄉是仇人”、“中央的經很好，被下面的歪嘴和尚念壞了”，等等。這種現象與歐美恰恰相反，那里是民眾更信任基層政府。至于原因，西方學者的解釋是，因為基層政府距離民眾更近，民眾能看到、感受到基層政府在做事，所以信任高；而高層政府，民眾往往不知道他們為自己做了什么，所以，對高層的信任就低。也就是說，在中國，基層官員得到的信任低并不是必然的，甚至本來可以得到高信任的。

民眾對基層政府的不滿，很大程度上是因為在官員面前很無奈，有種種不滿，但又無可奈何。民眾無法監督政府官員，這是政府體制的基本問題。這個問題無法歸結為基層官員的個人品行或者能力，解決問題要高層承擔責任。用現在時髦的話說，是“頂層設計”問題。在現行體制下，作為基層政府的縣鄉政府責任大，權力小，能力弱。雖然在政權體系中鄉鎮是五級政權中的一級，但嚴格地說，鄉鎮從來沒有成為嚴格意義上的政權。鄉鎮政府沒有執法權，甚至沒有獨立財政，其服務能力下降、管理能力萎縮是很正常的事情。縣級政府的問題其實也很突出，承受的問責壓力很大，但是權力空間相當狹小，若干重要管理部門被垂直管理，管理權力被上級分割，管理能力力不從心。問題出在制度安排上，上層負有更大責任，一味指責基層官員“不得力”、“不頂事”是不公允的。

偏差之五：過于相信“高壓式”問責，靠一票否決等手段來解決問題

現在，“問責”的說法很時興，但是問責被操作為不分青紅皂白的問罪和處分，到處揮舞一票否決的大棒。問責應該是一個權力、責任、監督評價等要素良性協同運作的工作過程，不是簡單地出了問題就處罰。問責需要建立在良好的治理體制基礎上，首先要建立權責合理、運行有效的權力配置體制。既要界定好上級政府與基層政府之間的權責，還要界定好民眾與政府之間的權責。現在的問題是，這個權責體系嚴重扭曲和傾斜：在政府內部，權力向上級政府過度集中，在政府與民眾之間，權力向政府過度集中。這種集中的結果，是上級無法真正監督制約好基層政府，民眾也無法有效地監督基層政府。沒有良好的治理體制，上級對基層只規定硬任務，只是強調出了問題就處罰，不僅于事無補，而且激化基層政府與上層領導的矛盾。

現在的基層矛盾發生呈現多元化、多類型的特點，許多問題不在基層政府權責范圍之內。比如，一個退伍軍人因為在部隊受到處分而赴京上訪，一個農民因為在城市治病引起上訪，一個農民工在城市遭遇交通事故而上訪，等等，這些問題都是鄉鎮甚至縣（市）政府既不了解也無權處理的，但上級卻把這些上訪的處理責任都推諉給基層政府。這樣的上級問責顯然無法令基層信服。對基層來說，這實際上是上級領導的“野蠻問責”。當然，在任何政府體系內部，都既要有自上而下的問責，也要有自下而上的問責，但是，根本的問責方向應當是自下而上的，是民眾對于政府的問責。現在的政府問責體系顯然有些本末倒置。

偏差之六：認為中國農民素質低，不能實行基層自治

實行基層自治需要群眾具有多高的素質，難以說清。現在很多基層干部依然強調農民素質低，不適合搞自治。兩百多年前美國就實行了基層自治，美國的民主政治制度就是在鄉鎮自治的基礎上建立起來的。我們今天的民眾素質，總不能說還不如兩百多年前的美國。印度的經驗也同樣說明問題。當然可以解釋說國情不同，但是，需要承認的是，無論國情怎樣不同，民眾需要更多的政治參與，政府需要更多地對民眾負責，這是歷史的大趨勢。中國農民的權利意識和參與能力，近30年來，出現了令人驚訝的提升，用一些官員的話說：“現在的農民太難領導了”、“太不聽話了”，這本身就是實行自治的良好基礎。

有官員說，村民自治搞了這么多年，農村問題依然很多，說明自治不可行，有的甚至說村民自治搞亂了農村。這個問題可以從兩個方面解釋：一方面，村民自治能解決的只是一部分問題，也就是說，不論村民自治搞得多么好，有一些問題不是村民自治本身可以解決的；另一方面，村民自治本來可以解決更多問題，但因為推進得不好，所以出現了很多問題。農村中的許多問題，不是基層自治本身帶來的，而是沒有真正推進基層自治造成的。現在，有兩個大問題沒有解決，嚴重制約基層自治的健康發展。一個是村級自治組織與黨組織的關系沒有理順，當然在文件口號中是理順了，但是實際生活中并沒有理順；一個是自治組織與政府的關系問題沒有理順，哪些事務可以自治，哪些需要服從政府，法規制度界限都不清楚。這兩個問題不解決，村民自治的基本制度框架就難以確立。還需要說明的是，村民自治還不能等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國際經驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實現的，不能說有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治應該適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。中國的基層自治應該更扎實、更有力、更快地向前推進，而不是裹足不前。推進基層自治的過程中肯定會出現一些問題，但是，如果不推進基層自治，肯定會出現更多、更大的問題。

客觀地說，改革以來，政府進步很快，政府工作的規范化、透明度、責任心都迅速提高，但是，民眾的權利意識提升更快，對于政府工作的要求提升更快。這正是當前很多問題出現的基本原因。對于政府官員來說，沒有別的選擇，就是更加努力地提升自己、更新觀念、改進工作，以最大限度地適應民眾的要求。

（作者為國務院發展研究中心研究員）

責編/徐艷紅 美編/李祥峰