當前基本公共服務體系建設中存在的問題及其對策

敬海新

摘要：改善民生，建立健全基本公共服務體系是中國特色社會主義中具有戰略意義的組成部分，是十七屆五中全會最大的亮點，更是完成“十二五”規劃的關鍵所在。我國當前基本公共服務體系建設方面存在公共服務支出比例偏低、區域之間公共服務支出的人均差異過大、歧視性供給以及公共服務提供過程中的效率低下等問題，必須從提高政府保障能力、推進體制改革、創新社會管理、促進公共服務均等化等方面積極探索推進基本公共服務體系建設的對策。

關鍵詞：基本公共服務體系；問題；對策

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2012)01－0037－05

國家“十二五”規劃指出：堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。構建中國特色基本公共服務體系成為當前政府工作的基本任務。

一、基本公共服務體系的結構

基本公共服務是指一定經濟社會條件下，為了保障全體公民最基本的人權，全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務，是諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。可以這樣理解：第一，基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分，與人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關；第二，基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”，由政府負最終責任；第三，基本公共服務的范圍和標準是動態的，隨著經濟發展水平和政府保障能力的提高，其范圍應逐步擴大，標準應不斷調整。

基本公共服務體系主要可以分為四大類：基本民生性服務、公共事業性服務、公共基礎性服務和公共安全型服務。其中，基本民生性服務包括就業服務、社會保障、社會福利和社會救助，主要目標是保障公民的生存權，重點放在完善就業政策和社會保障體系之上，把促進就業作為重要著力點，擺在基本公共服務的突出位置，完善社會保障制度也是保障群眾基本生活的重要途徑。公共事業性服務包括義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育，主要目標是保障公民的發展權，重點放在完善義務教育體系和醫療衛生體系之上，通過加大義務教育經費投入，保障教育服務均等化，通過加強醫療衛生服務體系建設，實現人人享有基本衛生保健服務的目標。公共基礎性服務包括居住服務、公共交通、公共通信、公用設施和環境保護，主要目標是保障公民起碼的日常生活和自由，重點放在公共設施建設和環境保護上，通過加強城鄉公共設施建設，提升公共環境服務質量，通過加強生態環境保護，促進人與自然和諧。公共安全型服務包括食品藥品安全、消費安全、社會治安和國防安全等領域，主要目標是保障公民的生命財產安全，重點是食品、藥品、餐飲衛生安全和社會治安，通過加強食品、藥品、餐飲衛生監管，保障人民群眾健康安全，健全社會公共安全服務保障體系，滿足社會公眾對安全服務的需求。

二、當前公共服務體系建設中存在的問題

公共產品供給短缺是當前阻礙擴大內需、制約發展模式轉型的一個重要因素，嚴重制約著我國公共服務事業的發展，已經成為我國突出的社會矛盾。

(一)公共服務支出占財政總支出的比例偏低

長期以來，由于受重經濟增長、GDP為中心的發展理念所囿，政府的角色長期定位于經濟領域，并且認為“經濟增長就是社會發展”，政府過多地介入了本不屬于其職能范圍的微觀經濟領域，而長期忽視公共服務領域的職能，對公共服務重視不夠，服務意識淡薄。在將掌握的資源主要用于經濟領域的同時，把一些本應該由政府提供的公共產品和公共服務推向了市場和社會，政府在公共服務中的缺位直接造成了基本公共服務的缺失。國際比較顯示，人均GDP在3000～6000美元的國家，醫療衛生、教育和社會保障公共支出占政府支出的比重平均為54％，我國2008年只有29.7％。中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3％，而我國目前只有5.4％。在教育、衛生、住房、社會救助和社會養老等五個方面的財政支出比重，我國都低于同等收入國家的平均水平。廣大社會成員的公共需求以超常的速度全面、快速地增長，我國公共產品供給遠不能適應這個變化趨勢，義務教育、公共醫療等資源分配不公的矛盾比較突出。

(二)區域之間公共服務支出的人均差異過大

從城鄉差距看，公共產品和公共服務基本以滿足城鎮居民需求為主，農村居民分享財政提供的公共產品和服務的水平較低。從地區差距看，由于我國公共財政轉型尚處于起步階段，公共資源的均衡配置依然受到體制方面的制約。在中國目前的轉移支付體系中，來自中央政府的轉移支付主要包括稅收返還、財力轉移、一般轉移和專項補助等項目。這其中，按照來源地規則設計的稅收返還近幾年來一直占據著轉移支付總額的40％左右。按照現行的稅收返還計算公式，省級政府所能獲得的稅收返還數額實際上只取決于其向中央政府貢獻的稅收多少。這種配置方式意味著經濟總量越大、增長速度越快的地區稅收返還越多、公共服務能力越強，其結果往往是擴大而不是縮小了地區間公共服務的差距，東部經濟發達地區公共服務支出的絕對量和人均量均較高，而中部和西部相對較低，這種公共服務地區差距問題在我國廣泛存在，也是阻礙公共服務均等化的重要因素。

(三)基本公共服務的不公平分配

基本公共服務提供過程中的不公平是近年來比較突出的一個社會問題。當前我國的城鄉差距、地區差距乃至個人收入分配差距，很大程度上也與公共資源配置的不均衡相關。過去“效率優先，兼顧公平”的方針，為經濟的騰飛和社會的發展帶來了巨大的動力。但在這個過程中，改革成本的承受者并沒有得到應該和及時的補償；再加上二元化的社會結構，城鄉差距的繼續拉大，加劇了改革和發展帶來的不平衡，大量的社會成員并沒有享受到基本的公共服務。目前除了國防和外交能夠在國民之間均衡供給之外，其他應該由公共財政來滿足的公共服務都沒有做到公平享受、均等受益和均衡分配。這種公共資源配置不均衡實際上源于計劃經濟體制的行政性配置，其最突出的表現是城鄉分割和基本公共服務的歧視性政策。尤其是城市中的下崗無業人員、農村中的農業勞動者、農村進城務工人員以及無業人員等這些最需要基本生活保障的弱勢群體所享受到的公共服務嚴重低于可比較的一般水平，處于“生存底線不平等”狀態。

(四)中央和地方在公共服務提供中權責失調

在我國的公共服務體系分工中，收入主要集中在中央政府手中，而提供基本服務的職能主要由省級以下政府承擔，特別是基層政府承擔著大量的公共服務職能，但相應的權力小，財政能力弱，中央與地方政府在公共服務的責任和財力方面存在著嚴重的不均衡，影響了公共服務提供的效率和效果。以教育為例，中央與地方政府在基礎教育的責任和財力方面存在著嚴重的不均衡，掌握著主要財力的中央把義務教育的主要責任下放給財力薄弱的縣鄉政府。據國務院發展

研究中心調查，中國的義務教育經費78％由鄉鎮負擔，9％左右由縣級財政負擔，省級財政負擔11％，中央財政負擔不足2％。由于缺乏中央政府的必要支持，許多地方政府根本無財力來提供最基本的服務，最后造成現在普遍的縣鄉財政負債問題。國家統計局農村調查隊對安徽省鄉村債務進行的專項調查表明，在被調查的9個鄉(鎮)中，平均每個鄉(鎮)債務額高達640多萬元，負債額達到1000多萬元的有3個鄉，最少的也有165萬元，平均村級債務近20萬元，負債最高的村達到100萬元以上。

(五)政府在公共服務提供過程中效率低下

在政府公共服務提供的過程中，由于缺乏嚴格的硬性約束機制，政府花錢隨意性大，缺乏公平，效率不高，特別是公器私用現象十分突出，使得原本緊缺的財政支出不能有效地落實到公民身上。國家財政在一般公務方面的支出比重過大，行政成本過高的問題一直存在。我國目前政府在一般公務方面的財政支出比重高達24.7％，差不多是當今世界各國中最高的。在中國行政費中明顯不合理的開支是“三公”消費數額巨大。公共服務領域的腐敗加重了社會負擔，造成了公共資源的浪費和流失，導致公共服務價格攀升、質量下降，甚至危害公眾安全和健康，同時也對政府的信譽和公信力產生了嚴重的負面影響。

三、建立健全基本公共服務體系的對策

當前影響基本公共服務體系構建的障礙主要在于：一是觀念性障礙，諸如GDP為中心的經濟增長理念等；二是制度性障礙，一些基本制度缺失且顯失公平；三是政策性障礙，如政府職能缺位，市場化過度問題；四是體制性障礙，教育、分配、社會保障、醫療衛生、住房體制等方面存在的弊端。必須克服上述障礙，從國情出發，既盡力而為，又量力而行，構建中國特色的基本公共服務體系。

(一)提高政府保障能力是建立健全基本公共服務體系的基礎

首先，提高政府履行基本公共服務職能的意識，推進公共服務型政府建設。目前我國公共行政理念很大程度上仍停留在傳統階段，注重統治，輕服務，沒有很好地堅持公共行政應當重視的社會公平、社會責任、服務質量等基本原則，政府管理質量不高、行政力度不夠等問題日益突出，嚴重阻礙了服務型政府建設。必須要加強政府部門的質量管理，確立以人為本的理念，增強服務意識，確保服務質量的提高。

其次，完善公共投入機制，提高政府提供基本公共服務的能力。構建民生財政，在政府主導下回歸公共財政的“普善效能”，推動公共服務均等化，是當前建立健全基本公共服務體系必須研究解決的重大問題。應加大財政資金用于民生領域的投入，更多關注公共安全、公共衛生、公共教育和職業培訓、公共救濟體制、基礎設施等方面。而給予地方政府更大的財權，增強地方政府提供公共服務的能力，則是解決問題的關鍵。實現民生財政還必須以規范的財政轉移支付制度為支撐，增強財政支出的透明度，加強社會保險基金的運營監管，確保用于民生領域的各項財政資金能夠落到實處。

最后，建立公共服務為取向的政府績效評價體系和科學的行政問責機制。經驗表明，有監管、有考核、有評估，各項制度和政策的落實才有保證。應研究制定科學的基本公共服務綜合評價指標體系，加強對各級政府基本公共服務的監測和評價，把基本公共服務數量和質量指標納入政府績效考核體系；同時，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。

(二)推進基本公共服務均等化是建立健全基本公共服務體系的重要路徑

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本的條件的均等。我國人口眾多、發展很不平衡，推進基本公共服務均等化是一項長期任務，必須堅持保基本、廣覆蓋、可持續的基本原則，既盡力而為又量力而行。一是保基本，“十二五”時期推進城鄉基本公共服務均等化的重點優先確定在底線生存服務和基本發展服務兩個方面，具體包括公共就業服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫療衛生、公共文化體育、福利救助服務等七個領域。二是強基層，就是強化市、縣兩級政府的公共服務職能。加強基層公共服務機構的設施和能力建設，形成提供基本公共服務的平臺和網絡。三是建機制，向全民提供基本公共服務，核心在保障供給，關鍵在于形成機制。要以公共服務均等化為目標，進一步明確市、縣級的事權。健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。

(三)推進體制改革解決民生難題是建立健全基本公共服務體系的突破口

近些年來，盡管我國社會事業有了很大進步，但總體上依然滯后于經濟發展，仍是現代化建設中的一塊“短板”。在就業、教育、住房、醫療衛生、環境保護、社會保障等關系群眾切身利益的領域，還存在不少難點和焦點問題，基本公共服務的可及性、公平性仍然不夠，與人民群眾對過上更好生活的新期待有較大差距。要從根本上改善“五難”等民生問題，就必須推進社會體制改革，要通過不斷深化改革、健全相關體制機制，針對管理體制、運行機制存在的弊端，加大社會體制改革力度，推進體制機制制度創新，實現“五有”的目標。

第一，推進教育體制改革，實現“學有所教”。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎，發展教育也是把我國巨大人口壓力轉化為人力資源優勢的根本途徑。必須堅持把教育放在優先發展的戰略位置，改革創新、促進公平、提高質量，堅持教育公益性質，加大國家財政對教育的投入；還要合理配置公共教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、少數民族地區傾斜，加快縮小教育差距。

第二，推進勞動就業與收入分配體制改革，實現“勞有所得”。這是加快推進以改善民生為重點的社會建設的源頭活水與重要途徑。堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業相結合的機制，創造平等就業機會，提高就業質量，努力實現充分就業。在分配體制改革方面，一要堅持一個原則：初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。二要遵守一個方針：“保困、提低、擴中、調高、打非”。“保困”就是保障困難群眾的基本生活，“提低”就是著力提高低收入者收入，“擴中”就是努力擴大中等收入者比重，“調高”就是切實對過高收入進行有效調節，“打非”就是取締非法收入。三是提高兩個比重：逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。按照“十二五”規劃的要求，實現城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入年增高于7％的目標。

第三，推進養老保障體制改革，實現“老有所養”。完善基本養老保險制度，促進城鎮職工基本養老保險制度規范化，完善社會統籌與個人賬戶相結合的企業職工基本養老保險制度，促進機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度，統籌基礎

養老基金管理，積極穩妥推進養老基金投資運營。

第四，推進基本醫療衛生體制改革，實現“病有所醫”。按照保基本、強基層、建機制的要求，增加財政投人，深化醫藥衛生體制改革，建立健全基本醫療衛生制度，加快醫療衛生事業發展，優先滿足群眾基本醫療衛生需求。努力實現“十二五”規劃的目標，健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系，逐步提高保障標準；建立和完善以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系；加強城鄉醫療衛生服務體系建設，向農村和城市社區傾斜；推進公立醫院改革，鼓勵社會資本參與舉辦醫療機構，構建社會廣泛參與的醫療衛生體系。

第五，推進住房體制改革，實現“住有所居”。當前，我國住房制度的誤區：過度地賦予了住房建設的經濟發展功能，住房市場化過度，基本住房缺位，居民住房消費能力與房價嚴重脫節，土地出讓制度存在較嚴重的缺陷等。推進住房體制改革，一是要合理調整公房租金，確保國家、企業、個人承受能力的平衡；二是要改革金融體制，調整信貸結構，進行相應的金融體制配套改革；三是要加強房產市場管理；四是要健全廉租房制度，為低收入群體提供住房保障。2009年全國建成廉租住房以及經濟適用住房、改造棚戶區住房和農村危房共400多萬套，2011年計劃建設各類保障性安居工程住房1000萬套。

(四)提高各級政府的社會管理能力是建立健全基本公共服務體系的關鍵

當前我國社會管理面臨著新的形勢：城市化進程加速，流動人口迅速增加，新的社會事務大量產生，新的社會問題不斷出現，政府職能正在發生重大轉變。2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表講話指出，領導干部要正確把握國內外形勢新變化新特點，針對當前社會管理中的突出問題，著重研究加強和創新社會管理、做好新形勢下群眾工作的思路和舉措。當前，要從以下幾個方面創新社會管理，提高社會管理能力：第一，要正確處理政府、市場、社會的關系，形成社會管理的合力。要形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，強化政府社會管理職能，支持社會組織參與社會管理和公共服務，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，使得國家力量和社會力量、公共部門與私人部門、政府、社會組織和公民，共同參與社會管理。第二，構建公正合理的利益協調機制，提高社會平衡能力。加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，努力建成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾，切實維護群眾合法權益。第三，構建靈敏有效的突發事件應急管理機制，提高危機管理能力。健全食品藥品安全監管機制，建立健全安全生產監管體制，完善社會治安防控體系，完善應急管理體制。最后，進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平。要以寬容的心態理性地對待網絡技術發展過程中出現的正負效應及其對執政黨建設帶來的發展機遇與挑戰，積極發揮互聯網的優勢，提高對虛擬社會的管理水平，加強與互聯網相關的法律建設，調整網絡中的各種社會關系，通過網絡道德意識的培育，規導網絡行為，健全網上輿論引導機制。

總之，加強社會建設，建立健全基本公共服務體系是一個復雜的系統工程，唯有全社會形成合力，共同推動，形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面，中國才能真正建成一個民富國強的大國，崛起于世界民族之林，實現中華民族的偉大復興。

參考文獻：

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[2]顧杰，必須堅持科學發展觀指導下的公共服務[EB/OL]

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責任編輯：翟祎