公共服務與治理理念下的區域教育信息化變革

張生 齊嬡 劉雍潛等

[摘要]該文從教育行政部門、學校及社會公眾的不同視角入手，分析各主體在區域教育信息化進程中遇到的問題與困難，提出以公共教育服務與教育治理理念為指導開展區域教育信息化工作的新思路，并明確了將信息技術作為面向公眾的信息和服務傳播渠道、將信息技術作為面向多元主體的溝通與績效提升工具兩條實踐思路。

[關鍵詞]教育服務；教育治理；區域；教育信息化

[中圖分類號]G40-057[文獻標識碼]A[論文編號]1009-8097(2012)01-0025-04

引言

2010年11月，美國制定并頒布了最新一輪的《美國2010國家教育技術計劃(簡稱NETP)》明確指出：“信息技術對教育發展、提高質量具有革命性影響”。“以信息化帶動教育現代化”是面向信息時代我國教育改革和發展的重要戰略決策之一。對信息化在教育發展中的作用與價值的認識，直接關系和影響到教育信息化建設的方向和最終成效。在當前社會轉型背景的影響下，政府、市場、公民社會和學校之間形成了新的社會關系和利益格局。新形勢下更新對教育信息化的認識，以新的理念指導教育信息化建設與應用，促進區域教育系統的整體變革是當前的首要任務。

一、區域教育信息化的現狀分析

1.區域教育信息化的現狀與困難

信息化建設與應用的主體來源于教育系統內的不同群體。教育行政部門、學校和社會工作對信息化的認識不盡相同，從不同層面反映了當前區域教育信息化開展的困難。

(1)教育行政部門的視角

在2010年10月北京師范大學組織的一次針對區縣教育局長的調研訪談活動中，對信息化問題做了專門調研。在42份有效調查問卷中，在區域教育發展相關的11個選項中，三分之二的區縣教育局長將信息化列為區域教育發展中自己所關注的問題，38％的局長將信息化作為未來工作的重點之一，說明信息化的作用與價值已經得到了較普遍的認可和重視。

教育局長作為地區教育行政的最高長官，其對信息化價值的認識與判斷直接影響著當地信息化建設的基本方向和成效。目前來看，在各地教育行政部門的指導下中小學校信息化的建設依然保持著較高的勢頭，在區域層面也有一些利用信息化促進教師專業發展、教研改革等方面的嘗試，但總體來說，信息化建設還是圍繞著管理手段的信息化，在提升教育管理質量、引領區域內教育變革等方面的深入應用不多，無論是面向學校內部的管理，還是面向行政部門內部的管理。

(2)學校的視角

雖然教學信息化在很多人眼中是教育信息化的代名詞，只要提及信息化必聯想到幻燈片展示、在計算機機房上公開課等，但事實上真正具有創新性、常態化的信息化應用要走入日常課堂還有很長的距離，一些教育部門和學校“信息化不能進入課堂”的觀點還屢見不鮮。目前教育信息化的主陣地在學校，卻又在學校最核心的課堂教學、校本教研中被邊緣化，昂貴的軟硬件只是空擺設，信息化在學校中難有立足之地，徒為學校的一塊招牌而已。總而言之，學校未能將信息化作為發展自身的有力工具，反而疲于應付各種各樣的表演課、賽課等活動，將信息技術僅僅作為一種裝飾和點綴，作為對教育問題進行修補的工具，未能充分發揮信息技術促進教學變革的作用和價值。

(3)社會公眾的視角

由于較少看到信息技術應用的正面案例，且不懂得如何從正面積極地引導學生的技術應用，公眾對技術可能產生的負面影響深感恐懼。一些家長由于害怕孩子沉迷網絡游戲、網絡聊天、受到不良信息影響，而對信息技術采取一概排斥的態度。另外，互聯網上的計算機病毒肆虐以及成人本身的“技術恐懼”等問題，也使得多數人更傾向于用回避的方式來處理。而造成的結果是，隔離和禁止并沒有使學生遠離不良信息的威脅，因為身處信息時代卻回避信息技術本身就是不可想象的，反而激起學生的逆反心理和好奇心，一旦有機會變本加厲，無法自拔，大學新生最容易沉迷網絡就是典型的證明。這也正是社會群體缺乏對信息技術的正確認識，以及對未成年人信息技術應用指導能力缺乏的主要表現。另一方面，由于信息化設施、資源及服務體系的不完善，基于信息技術的成人終身學習也面臨著個性化、多元化程度不高等問題，難以激發和滿足公眾的學習需求。

2.問題及成因

從對現狀的描述中我們可以看到，無論是政府行政部門，還是學校、教師、家長和其他社會公眾，都對教育信息化存在著某種片面認識，這也直接導致在實踐中出現了一定的偏差。一些行政部門和學校將信息化視為一種附加性的工作，不能充分認識信息化在促進教育變革方面的作用，致使信息化工作被邊緣化，被從日常工作中剝離出來，形成“兩張皮”現象。這種認識上的不足也直接帶來各主體在參與信息化建設與應用的過程中積極性不高的問題。另一方面，積極性不高也來源于組織機構間缺乏信息溝通的現狀。教育行政部門由于部門利益分割、內部協調不暢等原因，在信息系統建設中形成了很多信息孤島，各個部門經常分別要求學校提交數據，導致學校行政事務繁忙，教師不勝其擾，無法靜心教學；另一方面，教師和學校只有提供信息的義務，卻享受不到充分利用信息的權利，或者無法便捷地獲取信息、使用信息，或者得不到切實有效的應用信息方面的幫助和指導，更不用說利用信息輔助教學和管理決策了。這種不對稱的關系造成教師、學校對信息化工作的錯誤認識和消極期待，打擊了信息化建設和應用的積極性。

這些問題從根本上說來源于管制型行政、管制型教育、不以學生發展為本的傳統理念。導致在信息流動方面重向上流動，輕向下流動，缺乏不同主體間的有效溝通協調機制；在提供服務方面，重管制輕服務，各級機構收集信息是為加強管理而非提升服務，尤其是信息服務，學生及公眾的利益和需求得不到充分滿足。要改變這種現狀，必須更新理念，從變管理為治理、變管理為服務入手，以新的理念指導區域教育信息化的建設和應用。

二、公共治理、教育服務與信息技術

1.公共治理與公共服務

“治理”(Governance)一詞最早出現于20世紀90年代，并且在英美等國以及世界學術論壇上逐漸取代公共行政中的“管理”(Management)，成為公共事務研究領域目前通用的術語。治理理論強調政府的有限責任，呼吁建立“小而有回應性的政府”，政府不再是公共事務唯一盼主體，政府部門將與非營利部門、私營部門等非政府組織建立相互合作的關系，在互相依賴的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。世界銀行2004年的報告中提出了如圖1所示的公共服務與治理分析框架。

與公共治理一樣，新公共服務也是20世紀末出現的一種公共行政思潮。新公共服務理念倡導者用一句簡單的發問“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船?”，簡潔而有力地闡明了其以公共利益為主導的主旨。這里的服務有多重含義，政府要通過搭建平臺的方式為尋求公共問題的解決提供服務，而公共機構、私人機構和非營利機構則在政府的協調下協同行動，致力于為社會公眾提供具有公益性、普

惠性、基礎性的服務。

治理理論和新公共服務理論都是公共行政理論在新背景下的新發展。治理理論將公民的權利和利益放在首要位置，指出行政人員的角色應從試圖控制或導航社會轉化為幫助公民表達利益并滿足其利益，這也正是公共服務的內在涵義，因此可以說公共治理與公共服務是相輔相成，互為依托的。相對而言，治理理論更強調多元主體的參與，公共服務理論則更強調公共利益在其中的主導地位。

2.教育服務與治理的分析框架

教育服務是公共服務的重要內容之一。傳統觀念中政府集服務提供者和生產者的雙重身份于一身，而在強調政府有限責任的新背景下，政府則需將服務生產者的身份剝離出來，還給學校和其他教育機構。在高效的服務與治理中，關鍵是明確服務提供者、生產者、消費者三者的關系和各自職責。作為教育服務提供者的各級政府首先要收集和調查社會民眾的教育需求以制定教育規劃和構建教育體系，然后以契約等方式組織其他非政府組織參與到教育服務供給的工作中來，并對教育服務供給過程和結果加以監管，保障教育服務的質量。服務生產者需按照契約規定的標準、范圍提供教育服務。作為消費者一方面希望從政府得到教育服務供給、質量方面的權威真實信息，以便做出符合自身需求和利益的教育選擇，另一方面也需要參與教育服務生產組織管理和評價的渠道，實現表達意見和監督質量的權利。

基于以上分析，參考上文中的公共服務與治理分析框架，我們提出了教育公共服務與治理的分析框架，如圖2所示。

(1)教育服務、治理與信息化治理理論研究的領軍人物英國學者斯托克指出，治理的興起源于四個因素：經濟的高速發展，全球化趨勢，消費者、納稅人、公民的需求增加且復雜化，技術(尤其是信息傳播和信息管理的技術)的發達。服務與治理不僅在理念上受到信息技術的影響，在實踐中更需要信息技術的依托與支持。

(2)教育治理中各主體間的信息互動

傳統觀念中政府集服務提供者和生產者的雙重身份于一身，習慣于對下級學校發號施令，其信息傳達通常是單向無反饋的。而在強調政府有限責任的新背景下，政府需將服務生產者的身份剝離出來，還給學校和其他教育機構，那么政府與學校等其他非政府組織之問的信息溝通方式就必須發生相應的變化。政府需要獲得各個參與者的信息，以監督和審查服務生產者的服務質量和供給情況，各服務生產者也需要獲得來自政府的各種信息，做出合理的判斷和選擇，以提供更有針對性的教育服務。

(3)信息化與教育服務的提升

信息技術的介入，使得教育服務更加便捷、豐富和互動，便于為社會成員提供多元化、個性化的學習服務，成為社會公眾學習的“24小時便利店”。除此之外，信息技術在促進學習型組織的構建、提升組織效能方面還具有重要作用。借助分門別類的管理信息系統、網絡教學平臺等實體性工具，組織可輕松高效地實現辦公自動化、管理扁平化、線上線下跨時空的交流與分享，以及組織學習與知識管理等。通過信息化手段提高組織效能的過程同時也是提升組織對外服務質量的過程。

三、新理念下區域教育信息化的實踐思路

服務與治理理念既強調要面向公眾，以實現公民利益為核心，又強調共同管理公共事務的多元主體之間改變傳統的等級結構，形成一種新的具有扁平化特征的網絡結構，加強溝通，提升多元主體聯合行動的效果和效率。

1.信息技術作為面向公眾的信息和服務傳播渠道

從信息化所承載的內容來看，信息化在教育服務與治理中的可能形式有兩種：一是提供數字化的教育服務，二是提供方便快捷的信息服務。兩種服務都是由政府聯合其他非政府組織來面向全體公眾提供的，只不過所倚重的主體有所不同，數字化教育服務以學校機構為主來提供，信息服務則以政府行政部門為主來提供。

(1)數字化教育服務的傳輸

對數字化教育服務的研究一直是教育信息化研究的重要課題。相對其他服務形式而言，這種服務是偏物化形式的，其中最突出的代表是各種教育資源庫產品。在數字化教育服務的領域，從國外的經驗來看也呈現出信息資源來源的多元化趨勢。以美國為例，在美國教育資源門戶網GEM的520個機構類資源主體之中，政府教育主管機構14家，中學10家，大學89家，教育部門只占所有機構資源主體的20％左右，美國教育信息服務提供主體的多元化程度可見一斑。針對我國教育資源提供主體比較單一的現狀，如何吸引更多的機構參與到提供數字化教育服務的工作中來，也是教育行政部門義不容辭的責任。

(2)面向公眾提供信息服務

面向公眾提供信息服務是信息化的另一個重要任務。這種面向公眾的社會信息，需要有開放互動以及便于信息共享的信息輸入輸出體系，即保持公共信息系統的開放性和回應性。政府在面向公眾提供信息服務的過程中值得注意的是，消除數字鴻溝，推動信息平等地利用是公共信息服務的一個重要原則，政府應當回應的是公眾最基本的信息需求，尤其體現在那些只能由政府提供的信息服務上面，如提供辦事指南、支持在線咨詢與投訴、辦事進程狀態查詢等。當前各地紛紛建設教育一站式服務中心，正是旨在解決如何面向公眾提供便捷高效服務，尤其是教育信息服務的問題。

2.信息技術作為面向多元主體的溝通與績效提升工具

此時信息化作用的范圍主要在政府與非政府機構組成的服務聯盟范圍內。從所作用的不同主體來看，信息化在其中的作用也可分為兩個層面：一是支持機構間的信息互動，以整體提升面向公眾服務的質量；二是完善機構內部的組織學習，建設學習型政府、學習型學校以及其他學習型組織，以提升各個組織面向公眾時所提供的服務的質量。

(1)支持機構間信息互動，提升整體服務質量

目前政府在制定行政指導方案和文件的過程中，同樣存在著未能給私人部門、非政府組織等合作者足夠參與空間的問題，某種情況下會致使合作者不能正確理解政策意圖，從而導致行政指導的目標難以實現。因此利用信息技術加強機構間溝通是十分必要的。從另一個角度來講，除了公民個人以外，共同致力于教育事業發展的私人組織、非營利組織等也是政府服務的對象。政府應該以各組織的信息需求為出發點，通過網絡或其他媒體形式向其提供國家政策、行業經驗、技術前沿、國際形勢等信息，加強對組織發展的服務與指導。

當然，機構間的信息互動不僅表現在政府對其他合作組織的信息服務上，還表現在政府對其他合作組織的有效監管上。治理理論主張多中心式的合作性公共管理，這種管理強調合作組織的合法性，即組織必須滿足以下條件：被公眾認可，具有專業資質；被政府授權，以更好地提升服務質量為宗旨；非以權謀私，非政府組織公共服務的提供是一種志愿參與和公益性行為，一旦被懷疑有權力尋租的可能，這種合法性則自然消失。所以，多中心并不是不需要政府的監控和管理，而是更考驗政府的管理水平。多個組織間的合作基于信息共享的基礎之上，其中管理透明化是一個必要的條件。在小政府大服務的理念

下，政府直接提供公共服務的職責被弱化，則意味著政府在立法、規劃、信息服務、政策指導等方面的職責要加強，而行政指導有效性的發揮也要建立在政府掌握充分信息以及專門的知識等基礎之上。

(2)完善機構內部的組織學習機制，提升組織效能

機構的自我發展是提升教育服務質量的另一主要途徑。在信息社會，充分發揮信息技術的優勢，構建學習型組織，支持組織學習，已經成為組織修煉內功的一個重要渠道。信息技術在促進組織扁平化、促進組織內部溝通協調、優化工作與學習流程、支持組織學習、促進組織知識管理等方面都具有重要作用。在目前各地的學習型學校、學習型教研組織、學習型機關的建設中都不應忽視信息技術的重要作用。

組織的信息化不僅源自組織發展的內在動力，政府也有義務助推其他非政府組織的信息化。像美國的E-rate政策就是通過國家資金的拋磚引玉，把市場的服務、資源和機制引入教育內部，給美國教育信息化的發展提供一個競爭多樣的服務空間。通過這種方式帶來的不僅是信息化本身的發展，而且也大大提升了教育服務的質量。

全體學生，還要為家長、教師、學校以及其他教育組織機構的發展提供支持和幫助。如褚宏啟教授所述，我們“不僅通過舉辦教育機構為學生提供教育服務，還要通過加強培訓機構、教研機構和信息化平臺的建設，為學校發展、為校長和教師的專業發展、為家長進行家庭教育、為社會了解教育提供專業和信息支持”。另一方面，提供優質的教育服務是公共治理的重要內容之一，公共治理的一個重要前提就是基于溝通的共同參與。

結束語

要實現構建高水平的教育服務體系，面向全體提供公平、優質的教育服務的目標，需要站在更高的層次上認識信息化在區域教育發展中的價值，充分發揮信息技術在促進教育變革、推動現代化發展方面的積極作用。

值得注意的是，國內外若干研究已經表明，信息化既可以促進管理變革向服務方向發展，也可以用來強化中央集權式的教育管理體制。在教育信息化的建設過程中，我們應該致力于將信息技術作為催化劑去促進教育創新，以促進教育事業的繁榮和滿足公眾的教育需求作為我們的終極目標。

基金項目：國家社會科學基金(教育科學)“十二五”規劃2011年度教育學一般課題“信息技術促進區域教育均衡發展的實證研究”(項目編號：BCA110020)

作者簡介：張生，北京師范大學教育學部，講師，博士研究生。研究方向：教育信息化、基礎教育質量監測、學校評估等。

收稿日期：2011年11月22日

編輯：小西