誰來管理中國的海洋？

2012年5月中旬，中日兩國在杭州舉行海上安全保障首輪對(duì)話磋商。日方一位與會(huì)的防務(wù)專家事后說，日方在這次會(huì)議上的最大收獲，是見到了中方所有的海上執(zhí)法部門。

4個(gè)月后，中日在釣魚島問題上起紛爭，上述部門中的海監(jiān)、漁政部門出現(xiàn)在了釣魚島附近海域。一位知情人士告訴《中國新聞周刊》，還有一個(gè)部門事實(shí)上也有這個(gè)意向，但囿于船太小，未能成行。

除了這三家部門，中國的海上執(zhí)法力量，還有海事和海關(guān)緝私部門，此即“五龍鬧海”。也有人把海軍、環(huán)保、地礦、石油公司等納入進(jìn)來，合稱“九龍”。但業(yè)內(nèi)還是更加認(rèn)可前一種說法。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這些部門分工并不夠明晰。而因?yàn)楣芾頇?quán)限有模糊和重疊之處，責(zé)任也無法明確。

“五龍鬧海”

考察中國海洋管理責(zé)任部門，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們?cè)诤Ｉ系臋?quán)責(zé)范圍，更多是與其在陸地上的“地盤”息息相關(guān)。

海牙常設(shè)仲裁法院仲裁員、中國社會(huì)科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員劉楠來告訴《中國新聞周刊》，中國海上權(quán)力的劃分，不是依據(jù)海洋的屬性，而是把陸地上的管理職能自然延伸到海洋：漁業(yè)局負(fù)責(zé)陸地上的漁業(yè)，海洋的漁業(yè)也歸其管理；交通部、公安部、旅游局負(fù)責(zé)陸上的交通、治安、旅游，海上的交通、治安和旅游也交給它們管。

這種簡單復(fù)制陸地的做法，隨著新形勢的發(fā)展，逐漸暴露出局限性。劉楠來說，與陸地相互之間弱相關(guān)的特性不同，流動(dòng)中的海洋更具有一體性特征，因而天然要求內(nèi)部協(xié)調(diào)的管理方式，而不像陸地簡單分而治之。

在建國初期，管理長久以來少人問津的海洋，并不是一個(gè)多大的權(quán)力——1950年，中國水產(chǎn)品總產(chǎn)量僅為100.82萬噸，不到2011年產(chǎn)量的2%。

事實(shí)上，與其在過去幾千年面臨的遭遇一樣，在建國后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，海洋并沒有受到多大的關(guān)注——在國際上兩個(gè)陣營激烈對(duì)抗的冷戰(zhàn)時(shí)代，對(duì)海洋的關(guān)注很大程度上來自大洋彼岸的威脅。

國家海洋局在此間的命運(yùn)，可以作為海洋在中國地位的一個(gè)注腳：這個(gè)海洋的主管部門，一直到建國15年后的1964年才成立。此后16年，它被海軍代管，負(fù)責(zé)為海軍提供技術(shù)支持，是國家“近岸防御”戰(zhàn)略的組成部分；1980年，它被劃歸國家科委代管，主要專注于海洋科研；1998年劃歸國土資源部管理后，其對(duì)“海洋國土”綜合管理的意味漸濃。像它的主管機(jī)關(guān)一樣，海洋之于中國的意義，也在多個(gè)角色之間不斷轉(zhuǎn)換。

“五龍”真正“鬧海”，還是改革開放以后，尤其是近一二十年的事情。其背后的決定因素，是隨著中國的大門開啟，海洋開始變得熱鬧了。

首先是國際貿(mào)易的增長，給中國海域帶來川流不息的船隊(duì)。1978年，中國的進(jìn)出口總額為206億美元，到了2011年，這一數(shù)字達(dá)到了36421億美元，是前者的177倍。而海洋運(yùn)輸承擔(dān)了其中80%以上的貨運(yùn)量。1998年，原國家港務(wù)監(jiān)督局和船舶檢驗(yàn)局合并，組建交通部海事局，主要負(fù)責(zé)商船及航道管理。

外貿(mào)繁榮帶來了船隊(duì)，也帶來了走私。1999年，海關(guān)總署走私犯罪偵查局成立。

寂寥的海洋變身熱鬧的場所，海上治安也成了問題。1982年，海軍抽調(diào)一部分人，組建海上公安巡邏隊(duì)，1988年更名為海警，歸公安邊防領(lǐng)導(dǎo)。

海洋的傳統(tǒng)力量、海洋漁業(yè)的主管部門——農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局于1988年成立。此時(shí)，海洋上的條狀管理體制完成升級(jí)——此前，由于業(yè)務(wù)稀少，有的涉海部門沒有成立專門的海洋管理機(jī)構(gòu)，只是在管理陸上的同時(shí)“順帶”管著海洋。相應(yīng)的法律也是海陸兩棲功能。比如《礦產(chǎn)資源法》，就是既管陸地的礦產(chǎn)，也管海上的礦產(chǎn)。

1998年，國家海洋局的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)——中國海監(jiān)總隊(duì)成立。此時(shí)，至少從名義上看，中國有了海上綜合執(zhí)法部門。

但這個(gè)綜合部門成立之后，上述4家部門的職權(quán)范圍——漁政、航道、治安、緝私，它都無權(quán)過問。而奉行海上執(zhí)法一體的國家，比如美國、日本，這些都屬于綜合執(zhí)法部門的權(quán)屬范圍。

權(quán)責(zé)不明留下空白地帶

與此同時(shí)，那些本屬于“綜合”范圍內(nèi)的事情，也面臨難以落實(shí)的困境。

國家海洋局原政策研究室副主任許森安告訴《中國新聞周刊》，在海岸帶的使用上，海洋局本來有協(xié)調(diào)權(quán)，但很難協(xié)調(diào)下來。“交通部要建航道，農(nóng)業(yè)部要建漁港，這兩個(gè)都是大部，比海洋局的級(jí)別要高，很難協(xié)調(diào)下來，只能讓他們自己坐下來協(xié)商。如果協(xié)商不成，就各做各的。”

來自廣東省邊防總隊(duì)的一份資料顯示，截至2009年，廣東省各個(gè)海上執(zhí)法部門興建的碼頭已達(dá)170多個(gè)。其中邊防25個(gè)，漁政78個(gè)，海關(guān)緝私18個(gè)，海事局50多個(gè)。這種類似“圈地運(yùn)動(dòng)”建設(shè)的碼頭，存在著很多的重復(fù)建設(shè)。而一個(gè)能停靠5艘200噸船艇的碼頭，造價(jià)至少要3000萬元。

造船方面也存在同樣問題。在現(xiàn)有的體制下，一個(gè)部門要建一個(gè)船隊(duì)，一個(gè)船隊(duì)少說也有幾十艘船，而每艘船的造價(jià)都不是個(gè)小數(shù)目。許森安說，一艘千噸以上的船，其成本少說也有上千萬元。但各個(gè)部門的執(zhí)法有忙有閑，比如漁政船，在休漁的時(shí)候無事可做，就趴在碼頭上消磨時(shí)間。

許森安還指出，由于部門之間的溝壑，一艘海監(jiān)船在海上遇到需要救助的船只，也難以馬上施救，而是回來告訴海事部門，讓他們重新派船。而一艘船遠(yuǎn)航一次花費(fèi)巨大，有時(shí)要幾十萬甚至上百萬元。

另一方面，由于國家的海上投入被幾個(gè)執(zhí)法部門分?jǐn)偅恳粋€(gè)執(zhí)法部門又面臨投入不足的問題，這影響了執(zhí)法能力建設(shè)。有些部門的經(jīng)費(fèi)夠不著買大船，就造了很多小船，不僅無力承擔(dān)長距離執(zhí)法，還隨時(shí)面臨升級(jí)換代的壓力。

劉楠來說，如果以近些年發(fā)展最快的中國海監(jiān)和日本海上保安廳相比，不論在船舶的噸位還是裝備配置上看，中國還都存在一定的差距。

在這樣的能力配置下，海上發(fā)生的很多事情，執(zhí)法部門可能鞭長莫及——或者是沒有發(fā)現(xiàn)問題，或者是發(fā)現(xiàn)了問題卻一時(shí)不能處理。

《中國新聞周刊》今年5月在海南采訪時(shí)，曾經(jīng)聽到漁政部門的抱怨。他們說，近些年海上偷竊漁獲的現(xiàn)象有所增長，其中一個(gè)原因，是有時(shí)報(bào)警后海警未能及時(shí)到場。

三亞市海洋與漁業(yè)局局長章華忠也有同感。他對(duì)《中國新聞周刊》說，有時(shí)候接到外國船舶進(jìn)入中國領(lǐng)海的舉報(bào)，由于海洋局的船比較小，他們請(qǐng)海警出海。但有時(shí)候，海警說沒船可派。

山東海警一位負(fù)責(zé)人曾經(jīng)對(duì)媒體訴苦：從海警駐地到其所轄的千里巖島，去一趟要5個(gè)小時(shí)，光是油就要5噸，往返一次就要花掉5萬元。而當(dāng)他們幾個(gè)小時(shí)后到達(dá)現(xiàn)場時(shí)，現(xiàn)場早已被海水沖刷得一干二凈。

章華忠說，自己比較理解海警的難處，這里面體制的因素很大。“在政策不明朗的情況下，哪個(gè)部門去都有猶豫，有可能吃力不討好。”

長期跑南海的一位船長向《中國新聞周刊》透露，在出海捕魚這件事上，漁政和邊防也有不同考慮：漁政希望漁民多出去，因而在條件的把控上不是很嚴(yán)格；而邊防出于治安考慮，怕有人趁機(jī)偷渡，對(duì)出海條件控制得非常嚴(yán)格。

對(duì)海警現(xiàn)狀有過深入研究的中國社科院邊疆史地研究中心副主任李國強(qiáng)告訴《中國新聞周刊》，海上執(zhí)法與陸上執(zhí)法的一個(gè)顯著差別，就是前者的成本過高，如果不充分考慮到這一點(diǎn)，海警的作用很難充分發(fā)揮。

一位不愿意透露姓名的受訪專家說，在目前的體制下，執(zhí)法方面很容易出現(xiàn)“爭權(quán)時(shí)一哄而上，做事時(shí)退避三舍”的情況，在中間留下一個(gè)長長的空白地帶。

立法掣肘

除了執(zhí)法問題，體制設(shè)置對(duì)立法的影響也很明顯。

劉楠來說，上世紀(jì)80年代末制定《領(lǐng)海與毗鄰區(qū)法》時(shí)，本來想寫進(jìn)主管機(jī)關(guān)，這樣更利于法律的執(zhí)行。但在到底寫誰是主管機(jī)關(guān)這個(gè)問題上，卻犯了難。“幾龍治水，到底要寫哪條‘龍’呢？”在協(xié)商未果的情況下，最終只好留下空白。劉楠來說，現(xiàn)在看來，這是該法的一個(gè)缺陷。

在《海域使用管理法》中，把海域使用的管理權(quán)給了國家海洋局。但農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局對(duì)此有異議。因?yàn)榘凑找郧暗膫鹘y(tǒng)，漁民開展養(yǎng)殖海域的管理權(quán)屬于該局。交通部海事局也有不同看法，之前它也擁有一部分海域的管理權(quán)。

中國海洋大學(xué)海洋法學(xué)研究所所長薛桂芳告訴《中國新聞周刊》，由于訴求及考慮不一樣，每個(gè)涉海部門制定的法律，都缺乏足夠的全局意識(shí)，而是強(qiáng)化自己的功能。有時(shí)候，她會(huì)被邀請(qǐng)“審閱”這樣的文件，卻發(fā)現(xiàn)并非真正的審閱，而是走走過場。

在中國海洋法律體系中，目前還缺少一個(gè)海洋基本法。基本法的作用，不僅在于把海洋開發(fā)和維權(quán)的一些大的原則確定下來，還可以據(jù)此理順目前難以自洽的法律體系。在這個(gè)問題上，業(yè)內(nèi)已經(jīng)呼吁了很多年，每年的全國“兩會(huì)”都有相應(yīng)的提案。但截至目前，該法的制定仍無明顯進(jìn)展。幾位受訪業(yè)內(nèi)人士說，其中一個(gè)重要因素，是有關(guān)部門擔(dān)心該法會(huì)對(duì)涉海的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，而自己的權(quán)力有可能旁落，因而反對(duì)這部法律的出臺(tái)。劉楠來說，在前段時(shí)間由國務(wù)院法制辦召集的會(huì)議上，有的涉海部門仍然表態(tài)反對(duì)這部法律的出臺(tái)。

立法與體制之間，現(xiàn)在已經(jīng)形成一種比較糾結(jié)的關(guān)系：在現(xiàn)有的體制下，法律的出臺(tái)比較艱難；而法律的缺位，又在一定程度上放任了目前這種狀況。一位受訪專家說，解決這個(gè)問題上，需要高層的決心和態(tài)度。

“海洋委員會(huì)”？

要解決上述問題，參照國外的經(jīng)驗(yàn)，業(yè)內(nèi)提供了三條路徑：一、加強(qiáng)綜合管理部門的權(quán)力，比如成立海洋部，把涉海管理權(quán)集中在一個(gè)部門；二、在各個(gè)涉海部門之上，成立一個(gè)由高層掛帥的協(xié)調(diào)委員會(huì)；三、不動(dòng)主管機(jī)關(guān)，只統(tǒng)一涉海的執(zhí)法部門。

劉楠來說，加強(qiáng)海洋綜合執(zhí)法部門的權(quán)力是大勢所趨，但是否要把所有涉海的功能都交給這個(gè)部門仍然存疑：一個(gè)是這種調(diào)整大動(dòng)干戈，動(dòng)人員又動(dòng)機(jī)構(gòu)，涉及面太大，面臨的阻力非同一般；另外，人員的安置也是個(gè)棘手的問題；再者，這些業(yè)務(wù)相關(guān)性有強(qiáng)有弱的機(jī)構(gòu)放在一起，是否一定能產(chǎn)生更好的效益，也有存疑。

許森安說，美國過去也經(jīng)歷過類似的體制問題。最初的解決方案就是成立海洋部，把相關(guān)的涉海業(yè)務(wù)全放進(jìn)來。但這個(gè)方案被國會(huì)否決了，理由是不能成立一個(gè)哪兒都抓一把的“章魚式的機(jī)構(gòu)”。許森安曾經(jīng)算過，在上世紀(jì)80年代，中國的涉海主管部門一度達(dá)到了20多個(gè)。

適當(dāng)加強(qiáng)海洋綜合管理部門的權(quán)力、同時(shí)在各個(gè)涉海部門之上成立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如海洋委員會(huì)，在業(yè)內(nèi)似已形成共識(shí)。長期致力于此事、并計(jì)劃給高層上書的國家海洋局原政治部主任張海峰告訴《中國新聞周刊》，這一機(jī)構(gòu)能否成功的重點(diǎn)，一是級(jí)別是否足夠高，二是力度是否足夠大。

1986年，國務(wù)院曾經(jīng)成立過類似的機(jī)構(gòu)，名稱為“國務(wù)院海洋資源研究開發(fā)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”。組長由國務(wù)委員兼國家科委主任宋健擔(dān)任，各涉海部門的一把手或者主要領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)任該小組的副組長或成員。劉楠來是該領(lǐng)導(dǎo)小組下面專家組的成員。

在該小組成立的《通知》中，表明其成立的目的是“組織協(xié)調(diào)各方面的力量促進(jìn)海洋事業(yè)的發(fā)展”。該小組掛在國家科委名下，事務(wù)部門設(shè)在國家海洋局中。

據(jù)劉楠來回憶，這一組織存在的時(shí)間很短，兩三年之后就悄無聲息了。他所在的專家組有十來個(gè)人，印象中只討論了一部《海岸帶法》，就不見下文。

許森安說，這一機(jī)構(gòu)的象征意義大于實(shí)際意義。無論是其領(lǐng)導(dǎo)的配置，還是工作的力度，都注定不能發(fā)揮太大的作用，最后在機(jī)構(gòu)調(diào)整中被撤銷了。

受訪專家表示，以后若成立類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，需要從這一段歷史中吸取教訓(xùn)：一是級(jí)別一定要夠高，“最好由常務(wù)副總理或者總理掛帥。因?yàn)榫退闶且晃桓笨偫恚瑓f(xié)調(diào)這么多部門也有難度，特別是還要協(xié)調(diào)軍隊(duì)。”第二，力度一定要夠，因?yàn)槠鋮f(xié)調(diào)的都是利益，有的還是重大的利益。而要做到這兩者，都需要高層的足夠重視。

雖然把海洋的主管機(jī)關(guān)合為一家難度太大，但如果撇開主管部門，只把涉海的執(zhí)法部門合為一家，操作的難度或許要下降很多。從性價(jià)比上說，這一方案也備受業(yè)內(nèi)推崇：一方面，“五龍鬧海”的困境人所盡知，另一方面，整合所要支付的成本，也比第一種方案要小很多。

合并后的執(zhí)法部門放在哪個(gè)系統(tǒng)？有人主張放在國家海洋局，也有人主張放在公安部。劉楠來認(rèn)為，為了規(guī)避爭權(quán)的嫌疑，也為了更好地保持中立，這個(gè)部門不能放在任何一個(gè)涉海部門下面，而應(yīng)該放在新成立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下面。

這樣，執(zhí)法部門與主管部門之間就形成了一種新型的關(guān)系：執(zhí)法部門把海上的案件“一鍋端”，回來再分給各個(gè)主管部門。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，類似于美國的海岸警備隊(duì)和日本的海上保安廳。

1984年，國務(wù)院、中央軍委曾做過這方面的嘗試，想把涉海的執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一在國家海洋局名下，但最終未果。許森安參與了這一過程。

這是個(gè)艱難的過程，因?yàn)橄嚓P(guān)部門得放權(quán)。交通部說，該部在海上的職能部門只有港監(jiān)局，如果把它和海洋局合并，交通部在海上就沒有存在了。但港監(jiān)局的態(tài)度傾向于合并，交通部最后勉強(qiáng)同意了。

許森安負(fù)責(zé)與公安部協(xié)調(diào)。后者提出了一個(gè)條件：公安部的4個(gè)海巡大隊(duì)可以交給海洋局，但如果海上發(fā)生治安案件，海洋局要負(fù)責(zé)把嫌疑人帶回來，交給邊防派出所。這個(gè)事對(duì)海洋局不是太大問題，所以公安部這一關(guān)通過了。

漁政經(jīng)過做工作，表態(tài)支持合并。海關(guān)緝私這一塊，因?yàn)闃I(yè)務(wù)特殊，大家商量的結(jié)果是還是讓它獨(dú)立為好。如此，中國第一次涉海執(zhí)法部門之間的合并，距離成功無限接近。

但最后，主持此次合并的部門出現(xiàn)了動(dòng)搖，最后功虧一簣。許森安對(duì)此頗為遺憾。

中國社科院邊疆史地中心副主任李國強(qiáng)告訴《中國新聞周刊》，凡是涉及到機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，都非易事。他建議，從操作的可行性考慮，執(zhí)法部門之間不一定非要合并，也可以借鑒主管部門的做法，在所有執(zhí)法部門之上成立一個(gè)協(xié)調(diào)部門。

（實(shí)習(xí)生馬愛利對(duì)本文有貢獻(xiàn)）